URBAN POPULATION GROWTH AND GOVENMENT POLICY IN THE SEOUL METROPOLITAHN REGION : Prepared for the INTERNATIONAL SYMPOSIUM ON URBANIZATION POPULATION AND DEVELOPMENT IN ASIA = 서울 首都圈域에서의 首都人口成長과 政府政策

국문 초록 (Abstract)

1920年에 25萬에 不過했던 서울市의 人口는 1945年에는 100萬에 肉迫했고 1974年 現在 650萬을 突破했다. 1960年代에는 한 해에 增加된 人口만도 過去 李朝에서 500年 동안에 增加된 人口의 2倍나 되는 엄청난 숫자이었다.
서울과 같은 大都市의 이같은 爆發的 人口增加要因은 무엇이며 이에 對해 政府는 어떤 政策을 써왔는가, 그리고 現在의 政府政策에 對해서 어떤 代案을 提示할 수 있을 것인가.
以下에서는 위의 세 가지 問題를 살펴 보기로 한다.
I. 韓國 都市化의 最近 傾向
1944年 韓國의 總人口는 南北韓을 合하여 2,500萬에 不過했으나 現在는 南韓人口만도 3,300萬을 넘고 있다. 都市人口도 1946年에는 283萬으로 都市化率이 15%였으나 1949年에는 341萬으로 都市人口增加率이 20.5%를 記錄했다. 이 期間中 全體人都增加率은 4.2%, 農村人口增加率은 1.1%로서 人口增加가 거의 都市地域에서 이루어졌음을 보여준다.
韓國에는 세 가지의 特異한 人口移動의 물결이 있었다. 첫째는 解放과 더불어 日本과 滿洲로부터 몰려든 歸還同胞의 물결이었다. 둘째는 北韓으로부터의 越南避難民의 물결이었다. 1945年 10月부터 1948年 4月 까지 南韓으로 밀려든 歸還同胞와 越南避難民이 수효는 238萬에 達하였고 6.25動亂中의 越南避難民 만도 72萬을 헤아린다. 이들은 대개 都市生活의 經驗者인 同時에 都市生活에 適合한 技術의 所有者였으므로 大多數가 都市地域으로 몰려 들었다. 셋째는 南部 農業地域으로부터 都市化된 北部 工業地域으로의 移動의 물결이었다. 이 移動의 結果로 1966年부터 1970年 사이의 都市人口增加率은 7.22%에 達했다. 都市人口의 增加趨勢는 앞으로도 持續되어 都市化率이 60%程度에 까지 이를 것으로 展望된다.
한편 政治, 經濟, 敎育, 文化等 諸活動의 中心地인 서울은 農村人口를 가장 많이 吸收한 大都市로서 1960年代 前半期中 9.4%의 年間 人口成長率을 記錄했으며 社會的增加率만도 7.5%였다.
II. 都市成長에 影響을 미친 政府政策
一般的인 政府政策
動亂의 載災를 復舊하기 위한 外援과 救護物資가 都市에 集中的으로 投下되어 都市와 農村間의 生活水準이 隔差를 보인데다, 1949年의 農地改革으로 營農規模가 零細化되고 美 剩餘農政物의 導入으로 農産物價格이 크게 下落하자 農村人口가 都市로 몰리게 되었다.
近年에 들어서는 第1,2次 經濟開發 5個年計劃의 結果 京仁, 嶺南, 嶺東등 外部經濟的 與件이 좋은 地域에 投資가 集中되어 工業地域과 農業地域의 所得隔差가 深化된데다, 1963年 10月에 樹立된 國土開發計劃의 一環으로 特定地域開發計劃이 採擇되어 京仁地區 등 몇 개의 地域이 開發優先地域으로指定되어 地域間隔差를 더욱深化시켜 人口의 都市集中을 超來했다. 한편 港口地域에 工業團地와 輸出産業工團이 建設되어 이 地域으로도 많은 勞動人口가 吸收되었다.
서울市의 政策
慢性的 人口增加 問題에 對處하기 爲하여 서울市는 人口分散과 交通難解消를 目的으로 서울 近郊에 6個의 衛星都市를 建設할 것 등을 內容으로 하는 10個年 都市開發計劃을 樹立하였으며, 建設部에서도 1967年부터 1986年까지 20年 동안에 首都를 國家活動의 中心地로 面目을 一新하고 近代化하기 爲한 綜合計劃을 成案하였다. 近年에는 世運商街의 建設과 같이 民間投資를 通한 都市再開發事業이 推進되어 상당한 實效를 거두었다.
III. 人口成長에 따른 定策의 變化
政府의 政策
政府는 農水産部門에 力點을 두어 都市와 農村間의 隔差를 解消시키려는데 目標를 두고 第3次 經濟開發5個年計劃을 樹立하는 한편, 都心地內 建物新築과 工場의 서울 轉入을 禁止하고 官廳과 會社를 郊外로 移轉하며, 서울 近郊에 10個의 衛星都市를 建設하여 工場의 移轉을 積極 勸奬하고 衛星都市와 外廓地域을 連結하는 交通網을 擴充할 것 등을 골자로 하는 國土開發法을 1971年 10月에 發效시켰다. 또한 地方工業促進法을 公布하여 工場의 地方誘致를 促進시키고, 公害防止法을 改正하여 公害防止施設의 改修와 公害産業의 移轉을 命할 수 있도록 하였다.
農村의 落後性을 是正하기 위해서 새마을運動을 展開하는 한편, 住民稅를 新設하여 大都市住民에게 重課함으로써 人口의 大都市集中을 鈍化시키고자 하였다. 行政機關의 分散政策 및 地域間 敎育平準化政策도 樹立되었다.
서울市의 政策
過度한 都市集中을 防止하고 生活環境을 改善하는 同時에 國家安保에도 寄與하고자 開發制限區域을 設定한 以外에도 無許可建物防止를 爲한 特別推置를 取하였고 江南地域에 永東, 蠶室등 新市街地를 開發하여 江北人口를 移住시키는 한편, 板子村 撤去民과 難民들을 移住시키기 爲해 廣州大團地를 衛星都市의 하나로 建設하였다.
都市美觀을 해치고 步行者들에게 不便을 끼치는 것은 勿論 서울의 過剩人口問題를 惹起시키는 行商과 路店商人에 對한 團束推置를 마련하고, 都心地의 建築을 抑制하는 同時에, 交通難解消와 人口分散을 爲해 地下鐵을 建設하였다.
IV. 政府政策의 評價
政府政策에 對한 評價
政府는 그동한 過剩都市人口問題에 關心을 갖고 이의 解決을 위해 여러 政策을 펴 왔으나, 이러한 政策을 通해서 問題를 解決한다는 것은 事實上 不可能한 일이었다.
第3次 經濟開發5個年計劃은 農水産部門의 發展에 力點을 두기는 했지만, 鐵網, 機械, 纖維 및 重化學工業의 成長基調를 維持하는 데에도 力點을 두었기 때문에 擴大一路에 있는 農村과 都市의 隔差를 줄일 수는 없었다. 國土開發計劃에 依한 開發事業도 多少의 進展은 있었으나 斷片的 臨機應變的 效果 밖에는 거두지 못했고, 1960年代 初의 再建國民運動과 마찬가지로 政府의 主導에 依해 推進된 새마을運動도 큰 實效를 거두기란 아직도 두고 볼 일이다. 地方工業促進法에 依한 工場의 地方移轉計劃도 失敗했다. 地方에 誘致된 工場은 대부분 移轉해 온 工場이 아니라 新設된 工場인 것이다. 住民稅는 大都市 住民 特히, 低所得層의 負擔만 加重시켰을 뿐 人口分散에 도움이 되지 못했다.
서울市 政策에 對한 評價
서울市에서 設定한 開發制限區域은 72%가 海拔 100m以上의 山岳地帶이어서 自然的으로 居住가 不可能한 地域이기 때문에 設定의 意義가 적고, 航空寫眞을 通해서 無許可建物의 發生을 團束하고 있으나 山岳地帶인 開發制限區域內의 無許可建物은 寫眞에 나타나지 않기 때문에 이것도 效果的인 方法이라고 볼 수 없다.
廣州大團地에 板子村 住民들을 移住시키면서 政府는 이들에게 宅地만을 주었을 뿐 公共施設, 學校, 職場 등을 마련해 주지 않아 이들은 곧 서울로 再轉入해 왔고, 永東, 蠶室 등 新市街地에는 1975年 末까지 100萬 人口를 受容할 計劃이었으나 74年末 現在 16萬名 밖에는 誘致하지 못했으며 交通의 不便과 各種施設의 不足은 물론, 土地를 相對로 한 不動産投機의 盛行으로 땅값이 엄청나게 올라 서울市民, 特히 低所得層住民들의 住宅難解消에 도움이 되지 못했다.
V. 都市人口問題에 對處할 몇 가지 代案
農村―都市型 移動 및 大都市로서 人口集中과 關聯해서 解決되어야 할 두가지 根本的인 問題는 大都市로의 人口流入 抑制策과 旣存 大都市住民들에 對한 對策이 무엇이냐 하는 것이다.
向都型 移動의 抑制를 爲한 代案
(1) 政府는 國家的 次元에서 統一的인 綜合戰略을 마련해야 한다. 農村住民들의 生活을 改善시키고자 하는 强力한 試圖가 없이는 向都型 人口移動을 抑制할 方法이 없을 것이다.
(2) 光州와 大邱를 各各 湖南과 嶺南地方의 國家副心으로 開發하여 그 地方의 中心地 및 成長據點으로 삼아 서울로 集中하는 移住民들을 吸收하도록 하는 것이 좋을 것이다.
(3) 地方 中心地가 開發되면 그 外廓에 移住民을 定着시킬 수 있는 小都市를 開發하고 이들을 就業시킬 勞動集約的 工場을 建設해야 할 것이다.
(4) 政府에서 實施中인 官廳과 國營企業體의 地方分散政策이 繼續的으로 推進되어야 겠다.
(5) 首都와 關聯 周邊地域의 包括的인 開發問題를 擔當할 首都圈開發委員會가 構成되어야 한다.
旣存 都市人口, 特히 低所得層에 對한 政策 代案
(1) 計劃立案者들이 지니고 있는 物理志向的인 "都市美化" 槪念을 좀더 都市動學的 槪念으로 바꿀 必要가 있다. 이들은 都市再整備니 都市再開發이니 하는 事業을 通해서, 貧民地域住民間에 形成된 一次集團들을 瓦解시키려 들지 말고 이웃이나 集團의 重要性을 再認識하는 同時에 이들 集團의 潛在力을 低所得層社會의 發展에 利用할 줄 알아야 할 것이다.
(2) 都市地域社會 開發은 當局 보다는 民間의 主導로 이루어져야 한다.
(3) 政府는 現在 서울市 全體人口의 1/4程度인 150萬 人口가 살고 있는 16萬棟의 無許可建物을 陽性化함으로써 住民들로 하여금 所有意識을 갖고 그들의 地域社會開發과 住宅改良에 關心과 積極性을 갖도록 하는 한편, 垈地拂下代金을 長期間에 分納토록 하고 道路, 上下水道等의 公共施設을 갖춰주어야 한다.
VI. 結 論
前述한 것들 以外에도 論及할 問題는 많겠지만 다음의 세 가지 重要한 점을 指摘하면서 結論을 맺고자 한다.
첫째, 現在 開發途上國家와 過去 先進諸國의 都市人口成長過程 間에는 어떤 根本的인 差異가 있다는 事實을 看過해서는 안 된다. 19世紀 産業革命 當時의 先進國에서는 工場이 建設되면서 工業化가 pull的 要因으로 作用하여 서서히 都市化가 이루어졌던 反面, 오늘날 開發途上國에서는 都市의 pull的 要因보다는 農村의 push的 要因이 더 크게 作用하여 工業化에 앞서 無秩序하고 急速한 都市化가 이루어지고 있는 것이다. 이러한 事實을 念頭에 둘때 우리는 農村과 都市地域間의 隔差問題에 더욱 關心을 갖고 工業 및 其他施設의 分散을 위한 果敢한 政策을 펴 나가야 한다.
둘째, 아시아 各國 都市間의 廣範한 比較硏究를 持續하여 國家間에 서로 情報를 交換할 뿐 아니라, 東京, 마닐라, 서울, 홍콩 등 各國의 主要都市를 아시아地域의 多邊的 生活 中心地로 發展시키기 위해 都市間의 緊密한 相互連繫가 이루어져야 한다.
마지막으로, 政府가 樹立, 執行하는 諸 都市政策은 工業化나 近代化 만을 꾀할 것이 아니라 國民의 生活을 增進시키는데 目標를 두어야 한다는 事實을 잊어서는 안 되겠다.
"人間은 삶을 위해 都市로 모여 들었고, 좀 더 나은 삶을 營爲하기 爲해 함께 머물러 있는 것이다"라는 아리스토텔레스의 말은 2,000年이 지난 오늘날에도 우리에게 깊은 示唆를 던져 주고 있다.

목차 (Table of Contents)

• Introduction
• Ⅰ. Recent Trends in Korea Urbanization
• Ⅱ. Government Policies That Affect Urban Growth
• Ⅲ. Government Policy Change According to Population Growth
• Ⅳ. A Critical View of Government Policies
• Ⅴ. Some Possible Alternatives for Coping With the Urban Population Problems
• Conclusion
• Selected Bibliographies
• Figure
• Appendix