주민소환으로 인한 님비갈등의 정치화에 대한 대응방안 연구

국문 초록 (Abstract)

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적□ 연구의 배경○ 최근의 우리사회는 급속한 경제성장과 시민사회의 성숙 등 다양한 원인에 기인하여 사회적 갈등을 경험하고 있으며, 그 분야와 수준에 있어서도 다양하고 복잡해지고 있음.○ 특히 1995년 이후 본격적인 민선자치가 실시되면서 갈등의 주 무대가 중앙정부차원을 벗어나 자치단체에까지 확장되기에 이르렀음.- 지방자치 이전, 갈등의 주요 당사자는 중앙과 지역주민인 경우가 많았다고 할 수 있음. 지방자치단체장은 지역주민의 의사보다는 중앙의 명령에 따라야만 하고, 중앙의 의사전달 중개자로서의 소극적인 역할을 수행함에 따라서 지자체와 주민 간의 갈등은 수면 하에 잠복해 있었음- 그러나 지방자치제 실시 이후 이러한 지방자치단체의 역할과 갈등의 양상이 변화하기 시작하였음. 자치단체가 갈등의 주체로 빈번히 등장하기 시작하였으며, 과거에 비하여 자치단체 내에서 단체장과 주민간의 갈등도 상당히 증가하였음.- 단체장이 주민직선에 의해 선출되기 시작하면서 주민들은 자신들의 이익을 위하여 과거에 비하여 더 강한 압력을 단체장에게 행사하는 등 상호작용이 나타나고 있음.○ 지방자치 실시이후 주민들에 의하여 선출된 단체장들의 권력남용, 부정부패 등의 문제 등이 나타나고, 제도적으로 자치단체에 대한 중앙정부 및 지방의회의 감독과 견제 기능에 있어 문제점이 나타나는 등 단체장에 대한 통제 및 견제장치의 필요성이 강하게 주장되었음.○ 그 결과 주민들의 참여를 통한 통제수단으로서의 주민감사청구, 주민발의(조례 제정ㆍ개정ㆍ폐지 청구제도)가 2000년 3월부터 도입되었음.- 지방분권을 표방하는 노무현 정부가 들어서면서, 중앙 권력도 일정 수준의 주민참여를 긍정하는 태도를 보이게 되었고, 주민투표제도, 주민소송제도, 주민소환제가 연이어 도입되었음○ 그러나 자치단체장에 대하여 가장 강력한 견제장치로 언급되고 있는 주민소환제의 도입은 앞서 제도들과 달리 순탄하지 않았으며, 일정부분 졸속입법이라는 비판 속에서 지속적으로 주민소환제의 오ㆍ남용을 우려하여 관련법을 개정해야 한다는 주장이 제기되고 있음.- 주민소환은 최근 비선호시설의 입지선정과 관련하여 갈등을 겪고 있는 지역에서 정책불응의 수단으로 사용되거나 더 나아가 정책결정의 기제로도 활용되고 있음.- 특히, 하남시에서 광역화장장 유치로 촉발된 갈등으로 인하여 헌정사상 최초로 주민소환 투표를 실시한 사례로 기록 되면서 주민소환제의 정당성과 관련하여 행정권에 대한 침해여부가 상당한 논란이 되어 왔음.○ 문제의 핵심은 비선호시설이라고 할지라도 공공의 이익을 위해 추진한 정책은 정당한 행정권의 발현이나, 주민소환제가 정책결정의 수준을 넘어서 단체장에 대한 소환을 요구함으로 인하여, 비선호시설과 같은 정책결정 및 집행을 할 수 없게 하며, 주민소환제가 정치적 목적으로 이루어지는 것이 아닌가 하는 점임.- 갈등관리의 측면에서 주민소환제가 비선호시설 입지와 관련된 갈등을 반대하는 수단으로 사용되어 그 결과 주민소환은 비선호시설과 같은 시설입지관련 정책결정 및 집행을 추진하는 행정기관에 있어 부담을 주는 등 사실상 비선호시설 입지갈등 양상을 더욱 복잡하게 만들고 있음.□ 연구의 목적○ 본 연구의 목적은 비선호시설 입지갈등에서 주민소환제가 나타난 사례를 분석하여 님비갈등을 주민소환 갈등으로 변질시킨 원인은 무엇인지를 파악하여 주민소환으로 인한 사회통합과 사회적 비용을 감소시키기 위한 방안을 모색해 보고자 하는 것임.○ 첫째, 비선호시설 갈등에서 주민들이 반대의 수단으로 주민소환제가 사용되는 원인을 살펴보고자 함. 주민소환제는 사실상 정치적 성격이 강한 제도이지만 기존의 갈등관련 선행연구들에서는 정치적 변수에 대한 고려가 상대적으로 미미하다고 할 수 있음.- 따라서 본 연구에서는 주민소환이 나타나는 이유를 기존의 갈등원인과 더불어 갈등지역 내 정치구조와 이해관계에 있다고 보고, 이에 대하여 세밀하게 살펴보고자 함.○ 둘째, 비선호시설 갈등과 관련하여 주민소환을 추진한 사례들을 비교하고자 함.- 비선호시설과 관련한 갈등은 다양한 곳에서 나타나고 있으나 주민소환투표까지 이른 사례는 하남시와 제주도 밖에 없음.- 비선호시설 입지갈등 사례에서 주민소환을 실시한 사례와 그렇지 않은 사례의 차이는 무엇인지를 파악하고자 하는 것임. 이에 본 연구는 주민소환 투표를 실시한 하남시와 제주도 사례를 님비갈등을 겪으면서 주민소환 추진 움직임은 있었지만 실제 주민소환 투표까지 가지 않은 부천시 갈등사례를 비교하고자 함- 이를 통하여 갈등의 원인과 주민소환간의 관계를 파악하고, 사례중심적인 연구를 진행하고자 함. 따라서 비선호시설과 관련된 원인을 파악하고, 갈등의 당사자들 간의 주장을 통해 갈등과 주민소환간의 관계를 중립적인 시각에서 살펴보고자 함.○ 셋째, 비선호시설 갈등에서 주민소환제가 활용되면서 나타나는 갈등의 양상을 살펴보고자 함.- 갈등해결에 주민소환제가 영향을 미쳤는지, 아니면 갈등을 더욱 더 심화시켰는지를 살펴보고자 함. 특히 비선호시설 입지갈등은 시설물의 공익성 때문에 이를 반대하는 주민이나 집단은 이기적인 집단으로 비춰지고 있는 상황이며, 사회 내에서도 이를 해결할 시스템이 부재한 상황에서 주민소환제가 이를 대신할 수 있는지를 살펴보고자 함.Ⅱ. 주요 연구문제와 분석 결과□ 주요 연구문제○ 본 연구는 비선호시설 입지와 관련한 하남시, 부천시, 제주도 갈등사례를 비교하여 주민소환을 유발한 요인을 분석하여 주민소환 사전예방 전략을 모색하기 위한 것임○ 주민소환 요인으로서 갈등유형, 정치화 요인, 주민소환의 특성 등으로 설정하였음. 이 중 본 연구는 정치화 요인이 님비갈등을 주민소환 갈등으로 전환시킨 결정요인일지도 모른다는 가설을 사례분석을 통하여 검증하기 위한 것임□ 이러한 정치적 요인이 님비갈등을 주민소환 갈등으로 전환시킨 영향을 분석하기 위해 본 연구는 갈등 유형과 주민소환의 속성에 대한 영향을 통제변수로 설정하였음.○ 이상의 논의를 분석틀(아래의 <그림 1> 참조)로 하여 하남시, 부천시, 제주도갈등과 관련하여 사례 분석한 결과는 다음과 같음.○ 본 연구의 독립변수인 정치화 요인은 다시 지역정치문화, 행위자 간 조직화, 외부환경 등으로 세분화 할 수 있음- 첫째, 비선호시설 입지가 문제가 되고 있는 지역에서의 정치문화가 주민들로 하여금 님비 분노가 시설 그 자체보다 시장 또는 도지사에게 향하게 했을지도 모른다는 가설을 설정하였음. 이러한 정치문화는 해당 지자체장과 지방의회의 영향력과 역할에 의해 좌우될 것으로 보임.- 둘째, 해당 비선호시설 입지를 반대하는 집단과 찬성하는 집단의 정치적 성향 또한 비선호시설 반대를 넘어 시장 또는 도지사의 불신임운동으로까지 확산되는 데 영향을 미쳤을 거라는 가설을 설정하였음. 즉 반대단체가 순수하게 비선호시설 자체를 반대하는 집단인지, 님비문제가 현안이 되기 전부터 시장 또는 도지사에게 반감을 가진 조직인인지의 여부는 귀인오류를 유발시킨 중요한 변수가 될 것임.- 셋째, 비선호시설 자체보다 시장 또는 도지사의 불신임 문제로 변질되는 과정에서 외부의 영향은 없었는지를 조사할 필요가 있음. 특히 언론의 보도행태가 비선호시설의 위험성 또는 안전성보다 추진주체의 정치적 의도 등에 더 초점을 맞추는 선정적 경향은 님비갈등의 정치화를 부추겼을지도 모른다는 가설을 설정하였음.□ 지역정치문화○ 지역 내 정치문화와 단체장의 영향력- 지방자치단체장은 지방자치단체의 행정운영의 책임자이기도 하면서, 지속적으로 주민들의 지지를 받아야 하는 정치인이라는 양면성을 띠고 있음. 이러한 정치문화는 단체장의 영향력의 정도에 영향을 미친다고 할 수 있음.- 단체장의 정치적 영향력이 상당하여 대부분의 주민들이 단체장의 정책에 대하여 비교적 잘 순응하거나, 반대로 단체장의 정치적 영향력이 약하여 대부분의 주민들이 단체장의 정책에 대하여 불응하는 경우가 이에 속함.- 이러한 정치문화는 지역 내 다양한 정치 참여자들 간의 상호작용을 나타내는 것임. 따라서 본 연구의 가장 핵심이 되는 갈등의 해결에 있어서도 이러한 상호작용의 모습이 투영될 수 있기에 지역 내 정치문화와 단체장의 정치적 영향력에 대하여 살펴볼 필요가 있음.○ 지방의회의 활동- 지방자치제는 지방정부의 구성원들을 중앙정부의 임명이 아닌 주민직선에 의해 선출하므로 중앙정부의 구성원들과 정치적 기반이 다른 지방정부의 구성이 가능해 짐.- 또한 민선의회가 구성되면서 지방의 정치적 역학관계도 상당부분이 변화하였음. 이것은 지방정부로 하여금 중앙정부보다 지방의 투표권자인 주민과 주민 세력들에 더 반응적이도록 만들었다고 할 수 있음- 결과적으로 지방자치가 이루어지면서 자치단체의 정책결정과정에 참여하는 행위자가 다양해지며, 이들의 영향력도 커지고 있음. 더불어 다양한 참여자는 갈등의 양상을 더욱 복잡하게 하기도 함.- 지방의회는 조례의 제정ㆍ개폐, 예산의 심의ㆍ확정 등 의결권과 행정사무 및 조사권, 지방자치단체 장 및 관계 공무원에 대한 출석 요구권 등을 통하여 자치단체에 대한 견제와 통제의 역할을 함.- 지방의회 의원 역시 단체장과 같은 선출직으로서 주민들의 지지를 얻기 위한 다양한 활동을 함. 그러나 우리나라의 정당정치의 특성상 기초의원의 경우 향후 공천과 관련하여 같은 당 소속의 시장에 대한 견제를 원활히 수행하지 못하며, 그렇지 않더라도 향후 재선을 위해서 예산집행권을 갖고 있는 시장과 정책적ㆍ정치적 대립을 선호하지 않는다고 할 수 있음.- 하남시 사례에서는 소수 정당의 의원이 지속적인 이의제기로 갈등의 내용을 확대하기도 하였음. 따라서 갈등 사례마다 지방의회의 역할 및 영향력에 대하여 살펴볼 필요가 있음.□ 조직화 및 반대단체의 특성○ 주민들의 조직화- 과거 중앙집권적인 정책결정이 지속적으로 지방으로 이양되었으며 이 과정에서 지역주민뿐만 아니라 지역의 엘리트, 기업, 시민단체 등 다양한 이해관계자들이 정책결정과정에 참여하거나 영향을 주기 위한 다양한 활동들을 하고 있음. 이러한 행위자 중에서 갈등과 관련한 현안에 대해서 반대하는 주민들의 역할은 주민소환에 상당히 중요한 역할을 한다고 볼 수 있음.- 주민소환제는 정부중심의 제도이기 보다는 주민들에 의하여 이루어지는 제도로, 비공식적인 행위자들이 공식적인 선출직 공직자에 대한 정치적인 인사상의 신임을 묻는 것임.- 이에 주민들에 의한 주민소환이 비선호시설 입지지역 주민을 중심으로 조직화 되는지 아니면 갈등의 피해지역이 아닌 다른 이해관계자들에 의하여 조직화 되는지의 구분이 필요함.- 또한 갈등의 참여자가 다양해질수록 갈등의 양상은 복잡해진다고 할 수 있음.- 비선호시설 갈등과 관련하여 주민소환제를 추진하는 사례들을 살펴보면, 갈등이 나타나자마자 주민소환을 추진하기 보다는 일정기관동안 협상과 갈등을 반복하다가 일정 시점부터 주민소환을 추진하게 되는 경향이 있음.- 따라서 주민소환제는 갈등이 나타난 시점부터 자치단체가 해결을 위하여 어떠한 노력을 하는가가 중요하며, 행위자간 협상의 대상자로 인식하고 대화와 타협으로써 갈등을 해결하기 위한 자세가 필요하다고 할 것임.○ 정치적 집단의 참여- 비선호시설의 입지갈등이 나타나는 지역에서 이해관계자들은 자신들의 주장에 대한 정당성을 역설하고 있음. 특히, 비선호시설 입지를 반대하는 주민들의 경우에는 이러한 정당성에 더욱더 초점을 두는 경향이 있음.- 따라서 갈등초기에는 해당지역주민들 중심으로 반대운동이 전개되고 있음. 그러나 일정시간 갈등이 지속되면서 다양한 이해관계자들이 참여하게 되며, 갈등이 지역 내 현안문제가 되면서 지역 내 정치관계자들이 참여하게 됨.- 특히 갈등으로 인한 주민소환제가 실시되면서, 사실상 해당 단체장에 대하여 정치적 입장이 반대되는 사람들이 활동을 하는 경향이 있음. 따라서 본 연구에서는 주민소환이후 나타나고 있는 정치적 이해관자들의 활동에 초점을 맞추고자 함□ 언론의 보도행태○ 정보통신이 발달한 현대사회에서는 갈등과 관련한 내용들이 인터넷이나 방송을 통해 주민들에게 여과없이 전달되고 있음. 그러나 이러한 언론의 내용전달이 단순히 사실을 전달하는 것뿐만이 아니라 주관적인 의견도 전달하면서 사실상 또 다른 갈등의 행위자 역할을 하고 있다는 데 주목할 필요가 있음.○ 특히 지방언론은 지방의 특정 이익을 대변하는 단체 및 개인에 의하여 운영되는 경우가 많아 사실상 중립성에 대한 의문을 갖게 함. 따라서 갈등사안과 관련한 언론단체의 인식과 이들의 보도형태가 특정 단체 및 개인들에게 편향적으로 유리하게 전개될 소지가 다분함□ 사례개요○ 하남시 화장장 건립 갈등○ 제주도 해군기지 건립 갈등○ 부천시 화장장 건립 갈등□ 분석 결과○ 정치화 요인의 주민소환에 대한 영향- 본 연구의 독립변수로서 주민소환 유발요인인 정치화 요인과 관련해서 지역정치문화의 측면에서 단체장과 지방의회의 영향력, 행위자 간 조직화 측면에서 정치인의 개입, 외부 환경적 측면에서 언론과 시민단체의 개입이 주민소환에 영향을 미쳤음- 첫째, 지역정치문화에 있어서 특정정당 선호 여부, 단체장의 님비시설 입지에 대한 입장 등은 주민소환 투표 실시 여부에 영향을 미치지 않았음. 왜냐하면 주민소환 투표를 실시한 제주도와 실시하지 못한 부천시 모두 특정정당 선호현상이 나타나지 않았으며, 단체장이 님비시설 입지에 적극적이었음.- 반면 단체장의 영향력과 지방의회의 역할은 주민소환에 영향을 미쳤음을 알 수 있음. 다시 말하면, 주민소환 투표를 실시한 하남시와 제주도의 경우 단체장의 영향력이 약하거나 중간정도인 것으로 보이지만 주민소환을 실시하지 못한 부천시의 경우 단체장의 영향력은 강한 것으로 나타났음. 뿐만 아니라 하남시와 제주도의 경우 지방의회가 님비시설 입지에 적극적으로 반대의사를 표명했지만 부천시 지방의회는 입장표명을 기피하였음.- 둘째, 행위자 간 조직화의 특성과 관련해서 지역적 특성은 주민소환에 영향을 미치지 못했음. 주민소환 투표를 실시한 하남시와 실시하지 못한 부천시는 주로 아파트 지역이며 제주도는 씨족 공동체 사회임. 즉, 세 지역 모두 주민들 간의 응집력이 강한 지역이기 때문에 구분의 의미가 없었음.- 반면 정치인이 갈등사례에 개입하였는지의 여부는 주민소환에 영향을 미쳤음. 주민소환 투표를 실시한 하남시와 제주도의 경우 모두 국회의원, 지방의원 등 정치인들이 갈등에 깊이 개입하였지만 주민소환 투표를 실시하지 못한 부천시의 경우 정치인들이 개입하지 않은 것으로 나타났음.- 셋째, 외부 환경적 요인과 관련해서 언론에서의 보도와 전국수준의 시민단체의 개입은 주민소환에 영향을 미쳤음. 다시 말하면 언론과 시민단체의 개입은 지역문제 차원이던 님비갈등을 전국적인 이슈로 만들어 주민소환이라는 극적인 이벤트로 만드는 경향이 있음을 보여 줌.○ 갈등유형의 주민소환에 대한 영향- 통제변수인 갈등유형은 주민소환에 아무런 영향을 미치지 않는 것으로 나타났음.- 첫째, 비선호시설의 유형과 관련해서 주민소환 투표를 실시한 하남시와 주민소환 투표를 실시하지 못한 부천시 모두 혐오시설인 화장시설 입지와 관련된 것이었음.- 둘째, 입지결정방식 역시 주민소환 투표를 실시한 하남시와 주민소환 투표를 실시하지 못한 부천시 모두 정부주도형 D-A-D 입지결정방식에 입각했었음.○ 주민소환의 특성- 또 하나의 통제변수인 주민소환의 특성과 관련해서 주민소환제가 님비갈등에 가지는 의미 중 님비시설 운영주체와 소환대상자의 일치 여부, 피해지역의 정도, 청구요건으로서의 인구문제 등이 주민소환에 영향을 미쳤음을 알 수 있음.- 첫째, 비선호시설 갈등과 관련해서 주민소환제가 가지는 의미 중 주민소환청구사유의 복합성은 주민소환에 영향을 미치지 않았음. 왜냐하면 주민소환투표를 실시한 하남시의 경우는 청구사유가 님비시설 입지라는 단일한 이유였지만 제주도의 경우는 님비시설 입지 외에 영립병원 및 카지노 건립 등의 복합적 성격을 가졌기 때문임.- 반면 님비시설 운영주체와 소환대상자의 일치 여부, 피해지역의 정도, 청구요건으로서의 인구문제 등은 주민소환에 영향을 미쳤음을 알 수 있음.- 주민소환 투표를 실시한 하남시의 경우는 님비시설 운영주체가 경기도이며 제주도의 경우 국방부임. 반면 주민소환 투표를 실시하지 못한 부천시는 님비시설 운영주체이었음.- 또한 피해지역의 정도 면에서 하남시와 제주도는 광범위하였으나 부천시는 협소한 지역이었음을 알 수 있음. 청구요건인 서명자 수에 있어서 부천시에 비해 하남시와 제주도의 경우 인구 대비 적은 수였다고 할 수 있음.- 둘째, 정책결정기제로서의 의미는 주민소환에 별 다른 영향을 미치지 못했음. 왜냐하면 세 사례 공히 주민소환이 님비시설 입지갈등에 영향을 미치지 못했기 때문임.○ 이상의 결과를 요약하면 다음의 <표 4>와 같음.Ⅲ. 정책대안□ 주민소환 청구사유 제한을 위한 법률개정 불필요○ 본 연구의 설명변수인 정치화 요인변수 중 지역 내 특정정당 선호와 반대집단 조직화 정도를 제외하고 대부분이 님비갈등의 주민소환 갈등으로의 전환에 영향이 있는 것으로 나타났음. 뿐만 아니라 주민소환의 특성 중 청구사유의 복합성과 정책결정기제로서의 의미는 이러한 님비갈등의 주민소환갈등으로의 전환에 영향을 미치지 않는다는 것을 알 수 있었음- 이를 통해 본 연구의 결과는 주민소환제는 사법적 절차라기보다는 정치적 절차라는 입장을 확인한 것이라고 할 수 있음.- 하남시와 제주도의 주민소환 사례에서 나타나났듯이 시설물의 특성이 광역적이거나 지역 내 여러 정책 현안들과 결합되지 않고, 순수하게 지역 내 비선호시설 입지갈등으로 인한 주민소환은 어려운 일이라는 것을 알 수 있음- 극히 예외적인 현상으로 인하여 현행제도의 취지를 제한하는 청구사유의 제한은 바람직하지 않다고 봄- 주민소환제의 도입 배경은 단체장들의 권력남용, 부정부패 등을 막기 위한 것으로 비선호시설 입지갈등에 주민소환제가 활용된 사례가 있다고 하여 청구사유를 제한하는 것은 적절하지 않다고 할 수 있음□ 사법적 대응의 자제○ 주민소환제를 정치적 현상으로 이해하는 경우 주의해야 할 점은 주민소환을 시도하려는 건수에 비하여 실제 주민소환까지 이른 사례의 수가 작다는 점임. 이는 다음의 두 가지 현실의 근거가 된다고 할 수 있음- 첫째, 주민들의 입장에서 주민소환 절차가 상당히 버거운 절차라는 것임. 일선 기초자치단체장들은 하남시 사례를 예로 들면서 청구제한이 없는 주민소환은 행정권의 안정을 파괴하는 것이라고 주장하고 있지만, 실제적으로 주민들의 입장에서 주민소환을 추진하기 어렵다는 것임- 둘째, 일선 지방자치단체에서 나타나고 있는 주민소환 사례는 사실상 자치단체장에 대한 이해관계자들의 엄포용이라고 해석할 수 있음. 지방자치단체장은 의결권을 행사할 수 있는 공직자로 해당 이해관계자들은 단체장의 결정에 관심을 두고, 자신들의 의사를 반영시키기 위한 수단으로 주민소환제를 언급하고 있음○ 이를 통해서 본 연구는 주민들이 비선호시설 입지 문제를 대상으로 주민소환을 추진하려는 움직임을 보이는 경우 지자체장은 사법적 수단에 의존하여 문제를 풀려고 하기 보다는 정치적 수단을 통해서 노력해야 한다는 것을 제언하고자 함- 하남시의 경우 주민들이 주민소환 움직임을 보이자 시장은 주민소환에 대한 헌법소환 심판 청구, 주민소환 무효 청구소송 등을 제기한 바 있음. 그러나 주민들은 이에 굴하지 않고 재소환을 추진하였음. 하남시 사례에서 보는 바와 같이 주민들의 소환운동에 대한 사법적 대응은 님비갈등을 약화시키기 보다는 악화시키는 부작용을 낳을 소지가 있다는 것을 알 수 있음□ 국가사무에 대한 지자체의 주민투표 실시를 위한 주민투표법 개정○ 비선호시설 입지갈등에서 주민소환의 이유는 비선호시설 입지결정에 대한 반대와 이를 추진한 단체장에 대한 불신임으로 정리할 수 있음. 그러나 자치단체의 관점에서 비선호시설은 지역사회에 반드시 필요한 시설물이므로 주민소환에 대한 두려움 때문에 단체장이 추진할 수 없다면 해당지역에 큰 손실이라고 할 수 있음○ 비선호시설과 같이 공공적 성격의 사무로 인하여 발생되는 사안에 대해서는 주민소환제가 아니라 시설물 입지와 관련한 찬성ㆍ반대의 정책결정 기제가 활용되어야 하며, 이러한 기제로 주민공모제와 주민투표제가 대안이 될 수 있음. 다시 말하면 귀인오류를 제거하고 논쟁의 쟁점인 비선호시설 입지문제자체에 초점을 맞추도록 해야 함○ 그러나 문제는 하남시와 제주도의 경우 자치단체에서 주민투표를 실시하려고 하여도 현행 주민투표법상 자치단체의 사무가 아닌 국가사무에 대하여 주민투표를 실시할 수 없음.- 자치단체가 국가 또는 상급기관이 운영하게 될 시설물을 입지정책에 관여하고 실제 현장에서 반대주민들을 상대하고 있음에도 불구하고 제도적 한계로 말미암아 주민투표제를 활용하지 못하고 있음○ 따라서 하남시 광역화장장 및 제주도 해군기지 건립 등 국가사무라 할지라도 지역주민들의 동의가 필요한 국가사무에 대해서는 주민투표 등을 통해 주민의 동의를 구할 수 있게 해야 함□ 중립적 정보전달자의 필요성○ 정치화 요인 중 언론과 시민단체의 개입이 님비갈등의 주민소환 갈등으로의 전환에 영향을 미친다는 점으로 미루어 볼 때, 중립적 정보전달자가 필요하다는 것을 알 수 있음- 대부분의 갈등사례에서 의사소통의 문제점을 지적하고 있는 것처럼, 하남ㆍ제주ㆍ부천의 사례 역시 이러한 문제점을 드러냈음. 지역주민들은 비선호시설 입지와 관련된 다양한 정보를 전달받거나 수집하여 합리적인 의사결정을 할 수 있도록 해야 함- 그럼에도 불구하고 갈등이 발생한 지역 내에서의 전달된 정보의 내용을 살펴보면, 찬성 또는 반대의 편향된 정보를 접하게 됨. 더욱이 지역 언론 역시 공정한 보도보다는 이슈위주의 보도경향으로 지역 주민들 간 갈등을 증폭시키고 있음○ 하나의 사실을 놓고도 찬성과 반대 측 모두 아전인수격의 해설을 함으로써 갈등 해결의 가장 주요한 신뢰형성에 부정적 영향을 미침. 행위자들 간에 서로 거짓말을 한다는 불신이 팽배해짐- 하남시의 경우에는 자치단체에서 제공한 브로셔 등을 단지 내에 배포하지 못하도록 출입을 자제하거나 관리인들을 동원하여 제공된 자료집을 회수토록 하였음○ 지역 내 현안문제에 대하여 균형적인 정보를 전달하기 위하여 중립적인 시각에서 정보를 전달할 수 있는 제도가 만들어 져야 함. 예컨대, 발생되는 거래에 관하여 증거를 보전하고 권리자의 권리 실행을 용이 하게 하기 위하여 특정한 사실이나 법률관계의 존부를 증명하여 주는 제도로서 공증제가 있듯이, 갈등과 관련한 사실이나 법률관계를 확인해주는 절차가 필요함□ 지자체장과 의회 간의 협력적 관계○ 님비갈등을 주민소환 갈등으로 전환시키는 정치화 요인 중 단체장과 지방의회의 영향력 및 반대단체에의 정치인의 개입이 영향을 미친다는 점으로 미루어 볼 때, 지자체장과 지방의회의 협력적 관계는 주민소환을 사전에 예방할 수 있는 방안이라고 할 수 있음- 1982년 미 해군 이케고 탄약고 부지에 미군주택을 건설하려는 계획에 대해 주민들이 극렬하게 반대하면서 즈지시 시장에 대해 주민소환을 추진한 사례에서도 지자체장과 지방의회와의 대립은 결국 주민소환을 야기시켰다는 것을 알 수 있음- 일본과 마찬가지로 지자체장과 지방의회 의원을 별개의 선거를 통해 선출하는 우리의 지방자치제도 하에서 지자체장은 주민들에게는 직접적인 책임이 있으나 의회에는 직접적인 책임이 없다고 할 수 있음. 즉, 지자체장과 지방의회는 각각 주민들에게만 정치적 책임이 있는 제도 속에서 상호 견제보다는 협력이 더 바람직하다고 볼 수 있음○ 의회와 지자체장이 동일한 주민으로부터 선출되었다고 해서 동일한 의견을 가질 필요는 없으며 의회와 지자체는 상호 감시와 견제 속에서 긴장관계를 유지할 때 양 기관의 주민에 대한 정치적 책임을 담보할 수 있다고 할 수 있음- 그러나 지나치게 대립한 나머지 지방의원이 비선호시설 반대단체에 개입하는 등 지자체장에 대한 정치적 반대를 강하게 보이는 경우 님비갈등은 정치적인 주민소환으로 변질될 소지가 다분함- 따라서 지자체장은 지방의화와 견제와 긴장관계 속에서도 지역을 위한 현안에 있어서 공조하는 협력적 자세를 취할 필요가 있음

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

I. Research Background and Objective□Background of the Research○The introduction of a direct control mechanism over mayors and governors- Since 2000, Korea has introduced direct control mechanisms over mayors and provincial governors such public initiative, vote, and recall.- Under direct control mechanisms, residents have been able to (a) make policy through public initiative or vote and (b) recall mayors or governors who abuse their authority through public recall.○The amplification of the NIMBY (“Not In My Backyard”) conflicts to conflicts associated with recalls- Specifically, residents living near pre- assigned regions for NIMBY facilities such as nuclear power plants, landfills, and crematory facilities have tried to recall mayors and governors propelling the facility siting.- Although the mayors and governors initiating the policy siting NIMBY facilities in their regions have never abused their authority, they face the risk of being divested of their offices due to residents` NIMBY syndrome.- Therefore, mayors and governors who are afraid of public recall may not try to site the NIMBY facilities in their regions. In other words, the NIMBY syndrome may become the NIABY (“Not In Anyone`s Backyard”) syndrome in Korea.□Objective of the Research○The objective of this study is to address the determinants of the amplification of NIMBY conflict to conflicts associated with the recall of policymakers elected by residents- On the basis of analysis results, this study will suggest ways to prevent the amplification of NIMBY conflicts to recall conflicts.II. Main Research Questions and Analysis Results□Main Research Questions○This study will investigate characteristics of (a) local political culture, (b) citizen groups for opposition to facility siting, and (c) local assemblies that may amplify NIMBY conflicts to recall conflicts.- To test the hypotheses, this study compares the cases of Jeju and Hanam where residents voted for recall referenda with the case of Bucheon where residents failed to vote for a recall referendum.□Analysis Results○First, the influence of the mayor and local assembly over residents reduced the possibility of a recall referendum.- Although the influence of the mayor and local assembly over the residents in Jeju and Hanam was weak, the influence of the mayor and local assembly over the residents in Bucheon was strong.○Second, intervention by politicians in the NIMBY conflicts aggravated the conflict associated with facility siting to become a recall conflict about the mayor.- Although the politicians intervened in the conflict between mayor and residents in Jeju and Hanam, the politicians did not intervene in the conflict between mayor and residents in Bucheon.○Third, the mass media amplified the local issue to achieve newsattracting nation- wide attention.- Although the mass media gave prominence to conflicts between mayors and residents in Jeju and Hanam, it showed little interest in the conflict between mayor and residents in Bucheon.III. Policy Recommendations□Local governments facing with residents` movements for recall should not rely on judicial settlements.○Mayors and governors should rely on political means to resolve recall conflicts rather than judicial settlements such as initiating lawsuits against residents.○If a mayor or governor goes to court against residents supporting a recall, the residents may build a stronger movement for recall.- The mayor in Hanam city`s actions raised a lawsuit against the residents was a leading factor aggravating the residents toward a recall.□The local referendum by which residents vote whether to site a facility should occur before the recall referendum of policymakers.○The focal issue associated with NIMBY conflict is whether to accept the facility, rather than the mayor supporting the facility siting.○Therefore, a mayor propelling facility siting should open the way by which residents living near the facility can communicate their opinions to the government and participate in the process of decision- making concerning facility siting.□The collaborative relationship between mayor and local assembly may prevent a residents` recall of policymakers.○The analysis result of this study shows that the intervention of politicians in the NIMBY conflict aggravated the situation to become a conflict associated with recall.○In the Hanam case, conflicts between the mayor and local assembly made the assemblymen support the residents` move for recall.○Mayors and governors need to maintain a collaborative relationship with the local assembly to prevent a recall in these situations.