매립지 관할권 귀속 분쟁의 법적 검토* - 새만금 동서도로 관할권**을 중심으로 - = Legal Review of Landfill Jurisdiction Decisions - Focusing on the case related to Saemangeum East-West Road -

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Legal Review of Landfill Jurisdiction Decisions - Focusing on the case related to Saemangeum East-West Road -

Cho, Sung-Kyu (Prof. Dr., Law School, Jeonbuk National University)





As an administrative entity, local governments have residents, autonomy, and zones as essential components. Therefore, considering that the district of local government is an essential part of the existence of local government and that local autonomy is constitutionally guaranteed, the determination of the jurisdiction of the landfill site is not a matter to be simply discussed politically or policyly, but a matter to be approached legally and normatively. This is because the districts of local governments have the characteristics of autonomous districts that are governed by autonomy beyond simply administrative divisions, and the essential principles of local autonomy are applied to the districts of local governments.
The Local Autonomy Act stipulates that the district of a local government is the same as the "previous" (Article 4 Paragraph 1), but in the case of landfills, the Minister of Public Administration and Security is required to determine the attribution of jurisdiction (paragraph 4 of the same Article). However, the institutional method of the Minister of Public Administration and Security's decision cannot offset the normative meaning of the local government's district, but the normative meaning of the district exists as a legal limit in the decision of the Minister of Public Administration and Security.
In particular, the basic principle of determining zones under the Local Autonomy Act, the former zone, means a historically determined zone based on the natural development of the region, but is not a clear criterion in itself, which is the beginning of a dispute. In this regard, the Constitutional Court and the Supreme Court changed their previous position based on the maritime border in determining the jurisdiction of the landfill, and judged that wide freedom of formation is recognized in determining the jurisdiction of the landfill. Nevertheless, such freedom is not unlimited freedom, and it must conform to the purpose or ideology of the constitutional guarantee of local autonomy, and in this regard, consideration of regional relevance is primary. At the same time, even if a partial jurisdiction decision is made, as in the case of Saemangeum, a comprehensive and systematic jurisdiction decision is needed in consideration of the framework of the overall jurisdiction of the landfill area (Dec. 24, 2020 Supreme Court ruling 2016 Chu 5025).
Since the Saemangeum project is a large-scale national project, the decision to jurisdiction over landfills continues to be a legal issue, and the judicial issue of each individual landfill needs to be avoided in that it does not help the development of local autonomy or the national interest. To do so, it is necessary for the Minister of Public Administration and Security, who has jurisdiction over landfills under the current legislation, or the Supreme Court, which has jurisdiction control over decisions on landfills, to clearly present the legal and institutional directions for the jurisdictional decisions of the entire Saemangeum area under faithful consideration of the normative significance of the local government's districts. This means the establishment of the rule of law in the area of local autonomy.

국문 초록 (Abstract)

매립지 관할권 귀속 분쟁의 법적 검토- 새만금 동서도로 관할권을 중심으로 -

행정주체로서 지방자치단체는 주민, 자치권 및 구역을 본질적 구성요소로 한다. 따라서 지방자치단체의 구역은 지방자치단체의 존립에 본질적인 부분으로, 지방자치는 헌법적으로 보장되어 있다는 점에서 볼 때 매립지의 관할 결정은 단순히 정치적이나 정책적으로 논의될 문제가 아니며, 법규범적으로 접근되어야 할 문제이다. 지방자치단체의 구역은 단순히 행정상의 구획을 넘어 자치권이 미치는 자치구역의 성격을 갖는바, 지방자치단체의 구역 안에서는 지역주민들의 자율적 결정에 의하여 자기책임으로 사무를 수행하며, 그에 대한 비용도 스스로 부담한다는 지방자치의 본질적 원리가 적용되기 때문이다.
지방자치법은 지방자치단체의 구역은 “종전”과 같이 한다는 기본적 원칙 하에서(제5조 제1항), 매립지의 경우 행정안전부장관의 관할 귀속 결정 및 대법원의 사법적 통제를 법제화하고 있다(같은 조 제4항). 다만 행정안전부장관의 결정이라는 제도적 방식이 지방자치단체의 구역이 가지는 규범적 의미를 상쇄할 수는 없는 것이며, 오히려 행정안전부장관이나 대법원의 구역결정에 대한 판단에 있어 구역이 가지는 규범적 의미는 그 한계로 존재한다.
특히 지방자치법상 구역 결정의 기본적 원칙인 ‘종전의 구역’이란 지역의 자연적인 발전을 기초로 하여 역사적으로 정해져온 구획을 의미하는 것이나, 그 자체로 실체적인 명확한 기준은 아닌 점에서 관할 결정에 있어 분쟁의 단초가 되고 있다. 이와 관련하여 헌법재판소 및 대법원은 매립지의 관할 귀속에 대하여 종래의 해상경계선을 적용하던 종전의 입장을 변경하여, 매립지의 관할 결정에는 광범위한 형성의 자유가 인정되는 것으로 보고 있으나, 그럼에도 이는 무제한의 자유는 아니며, 지방자치의 헌법적 보장의 취지나 이념에 부합하는 것이어야 하며, 그러한 점에서 지역적 관련성에 대한 고려가 일차적으로 중요하다. 동시에 새만금의 경우와 같이 부분적 관할 결정이 이루어지는 경우에도 매립 예정 지역 전체적인 관할 구도의 틀을 감안하여 종합적이고 체계적인 관할 결정이 필요하다는 입장이다(대법원 2020. 12. 24.선고 2016추5025 판결 등).
새만금 사업의 경우 단순히 법의 문언적 해석으로 포섭하기 어려울 정도로 대규모의 국책사업이며, 그러한 점에서 개별 매립지마다 관할 결정 및 그에 대한 사법적 쟁점화는 지방자치의 발전이나 국익에 도움이 되지 못하는바 지양될 필요가 있다. 이를 위해서는 현행법제상 매립지에 대한 관할 결정권을 가진 행정안전부장관이나 그 결정에 대해 사법적 통제권을 가진 대법원에서 지방자치단체의 구역이 가지는 규범적 의의에 대한 충실한 고려 하에, 종합적이고 체계적인 구속력 있는 판단을 함으로써 새만금 지역의 관할 결정에 대한 법원리적 및 법제도적 방향성을 명확히 제시함으로써 향후에 예상되는 소모적 논쟁을 종식시키는 것이 필요하다. 이는 지방자치의 영역에 있어 법치주의의 확립을 의미한다.

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