公共部門改革에 관한 戰略的 考察 : 責任運營機關制度와 責任經營制를 中心으로 = (A) Strategic Research into the Public Sector Reform : With the Focus Placed on the Responsible Operating Agency System and the Responsible Management System

국문 초록 (Abstract)

'국민의 정부' 출범을 배경으로 '민주주의와 시장경제'의 개념을 통한 21세기 정보화·세계화의 경쟁시대는 직면으로 다가서고 있다. 이에 따라 제2차 중앙정부 조직개편은 운영시스템 혁신과 기능조정에 중점을 두고 추진되었다. 이러한 움직임으로 국가의 역할을 재정립하고 새로운 제도와 조직을 창조하기 위한 운영시스템이 공공부문개혁인 것이다.
또한 운영시스템 혁신 제도로 개방형 임용제도, 성과예산제도, 등 인사·조직·예산 등에 대한 부처의 자율성 제고인 것이다. 즉 기능 중심적 정부조직 개편은 조직의 3요소인 기구·인력·기능에 중점을 둔 것이다. 국민의 정부가 추진하고 있는 공공부문 개혁의 특징 중 하나가 공공부문개혁을 전담하는 기구를 정식 정부기구로 설치한 점이다. 이를 정부의 정식조직으로 출범시키고 이 기구에 공공부문 개혁방향을 기획하고 실제로 추진할 수 있는 법적 권한을 부여하였다.
이런 의의를 지닌 대표적인 정부개혁 추진기구로서 기획예산처·중앙인사위원회·행정자치부·정부혁신추진위원회 등을 들 수 있다.
최근의 사회통합을 담당하는 정부기능(integration apparatus)의 특성과 취약성을 고려할 때 정부의 공기업에 대한 인사권 간여나 정치권개입이 문제점으로 대두되고 있다. '주인없는 경영' '소유구조상의 문제' '경쟁부재의 문제' '정부의 낙하산 인사나 경영간섭' 등 관료주의가 가장 큰 원인이라는 지적이다.
최근 정부는 기획예산처 정부개혁실 주도하에 정부기관의 계층제적 국정관리(hierarchial governance)가 안고 있는 비탄력적인 운영방향을 탈피하기 위해서 보다 다원주의적이고, 시장주의적인 국정관리(democratic market governance)로 변화되고 있다. 이에 따라 신공공관리론(New Public Management)에서 제시하고 있는 정부조직의 기능적 통합과 분권화(consolidating and devolving authority) 전략으로 집행기능을 서비스운영기관으로 분권화시켜 관리권한을 위임하고 행정서비스 생산의 내부규제에 따른 제약을 제거하여 행정의 효율성을 강조하고 있다.
정부가 수행중인 집행기능에 대하여는 기관장을 공모하고 경영성과에 계약을 체결하는 한편 인사·예산·조직 관리 등에서 자율성을 보장함으로써 행정의 효율성을 제고하고 대안적 공공 서비스 전달체계로서 '책임운영기관제도'가 도입되었다.
본 연구에서는 이러한 책임운영기관과 운영제도를 신공공관리주의에 입각하여 공공부분 개혁에 관한 이론적 근거로 살펴보았으며 정부투자관리기본법에 따른 공기업의 책임경영제를 제시하였다. 공기업의 해결되지 않은 문제점 중 구조적인 측면에서 독점적인 체계를 개선하기 위한 전략으로 공기업 책임경영제 필요성을 강조하였다. 이는 장기적인 목표전략으로 경쟁구조하에 경쟁환경에 대한 효율성과 적응력을 강화하는 데 핵심전략인 것이다. 정부의 개혁제도인 인력 Pool제도(사장추천위원회·사장후보평가위원회) 및 정부투자기관의 사장과 경영계약제를 체결하여 이행결과와 경영실적에 따른 평가결과도 다루어 주었다.
본 논문에서는 공공부문개혁의 대상으로 정부기관을 비롯한 공기업 중 정부투자기관(13개)과 정부부처의 공기업으로 범위를 한정하였다. 연구의 접근방법에는 정부에서 시행되고 있는 법령을 중심으로 적용시켰으며 현행 기획예산처 보고서, 행정자지부 보도자료, 정부간행서를 근거하여 문헌조사를 실시하였다. 또한 공기업의 대상인 우정사업본부 적용사례를 통하여 책임경영제 전략인 정책 대안적인 연구방법을 채택하였다.
본 연구에서는 공공부문의 행정개혁을 효과적으로 수행한 영국·뉴질랜드 등의 공공부문개혁과 책임운영기관제도를 모색하였으며 우리나라의 정부기관개혁 추진체계와 책임운영기관 운영실태의 문제점과 그에 따른 개선방안을 제시하였다. 또한 우정사업 책임경영제 사례를 들어 인사·예산·조직 관리와 인센티브적용에 의한 경영실적평가 제도를 살펴보았다.
책임운영기관제도의 성공적 정착을 위해서는 첫째, 시범사업을 거쳐 우리나라 행정조직 체제 맞게 운영하고 제도적인 보완점을 찾아야 한다. 책임운영기관에 대한 중앙집권적 관리체제는 적합하지 않다. 둘째, 행정자치부나 기획예산처에서는 책임운영기관의 관리자율성과 성과책임성에 대한 일반적 지침을 제시하고 사후적으로 감독하는 기능을 제한한다. 책임운영기관과 주무부처간의 상호협력관계를 유지해야 한다. 셋째, 책임운영기관의 대상으로 정부부처의 소속기관만을 국한하지 말고 부처의 실 국 기능 중에서도 집행사무, 서비스전달기능을 확대해야 한다.
책임경영제는 자율경쟁이 존재하는 행정 환경하에 효율적으로 추진할 수 있는 경영전략으로 능동적인 권한과 기능을 보유하고 있어 사업성과에 따른 책임을 지는 관리 제도이다. 급변하는 경쟁환경에 조직의 탄력성과 경쟁력 확보를 정착시켰다.
선진국의 책임운영기관과 공공부문혁신 사례는 우리나라 행정조직에 적용하기에 한계점을 갖는다. 공공혁신부문의 접근법과 조직구조면에서 차이점이 있기 때문이다. 본 논문의 향후 연구방향으로는 전반적인 능력을 강화하기 위한 조직운영기법이 구체적으로 활용되어야 한다. 또한 전략적 관리방식이 공공부문에 적용시키기 위해서는 위험을 감수하고(risk-taking) 규칙을 탄력적으로 적용하여(rule-breaking) 공공부문에 연계되는 전략기법으로 체계화되어야 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

With the commencement of the "People's Government" serving as a momentum, the competition era of information intensification and globalization in the 21st century is just ahead of us, together with the concepts of the "democracy and market economy." In this connection, the second reorganization of the central government has been promoted with the emphasis laid on the innovation of operating system and the functional realignment. The public sector reform aimed at the redefinition of the government roles as well as the establishment of new systems and organizations.
In addition, the reform or innovation of the operating system intended to enhance the autonomy of the authorities concerned regarding personnel, organization, and budget, as was seen in the open-type officials appointment system and the performance budget system. The function-oriented reorganization of the government emphasized three elements of the organization; mechanism, manpower, and functions. One of the characteristics of the public sector reform, that the People's Government has been promoting, is the establishment of the organizations exclusively in charge of the public sector reform as formal bodies of the government. The organizations for the public sector reform took off as official entities with the legal authority to work out the directions of the public sector reform and to implement the relating plans.
In this connection, the Ministry of Planning and Budget, the Civil Service Commission, the Ministry of Government Administration and Home Affairs, and the Presidential Commission on Government Innovation may be named as the representative bodies for the promotion of government reforms.
In view of the characteristics and vulnerability of the government apparatus for social integration of late, the government's involvement with the politics or its intervention in personnel appointment public corporations have emerged as the matters of concern. The bureaucratism has been pointed out as one of the grave reasons as was seen in the "ownerless management," "structural matter of ownership," "lack of competition," or "government's highhanded personnel management or management interference."
Under the leadership of the Government Reform Office in the Ministry of Planning and Budget, the government has recently tried to keep away from the inflexible way of operations inherent to the hierarchial governance, and adopted more diverse and market-oriented governance. In this respect, the strategy of consolidating and devolving authority in the government organizations is introduced according to the new public management theory, and the execution efficiency is emphasized in order to decentralize the functions of execution into service operating agency, to delegate the management authority, and to get rid of the restrictions accompanying the internal regulations of administrative service origination.
As for the execution functions performed by the government, the "responsible operating agency system" has been adopted as an alternative public service delivery system, in which the head of an organization is publicly recruited through the performance-based contract, and administrative efficiency is enhanced through guaranteeing the autonomy in the personnel, budget, and organizational management.
In this study, the responsible operating agency in government and the operating system were examined as the theoretical foundation of the public sector reforms based on the new public management. The necessity of the responsible management system for public corporations was emphasized as a strategy to improve the monopolistic system of the structural aspect among their unsettled issues. This is the strategy for attaining the long-term objective, which serves as the core strategy for strengthening the efficiency and adaptability in the competitive environment under the competitive structure. In addition, the study covered the government's reform systems such as the manpower pool system (the committees for CEO recommendation and for CEO candidate evaluation) and the system for concluding the management contracts with the presidents of government-invested organizations, to be followed by the evaluation of the performances and management achievements.
For the study, the targets for the public sector reforms were limited among the government organizations and public corporations to 13 government-invested organizations and the public corporations under the supervision of government ministries. For the approach of the study, the applications were made along the currently applicable laws and regulations of the government, while the bibliographical researches were pursued along the reports of the Ministry of Planning and Budget, the press releases issued by the Ministry of Government Administration and Home Affairs, and several other publications of the government. Furthermore, the method of study for policy alternatives, which was regarded as the strategy for responsible management system, was adopted through the case study of postal business division, one of the targets for the public sector reforms.
Additionally, the study looked into the public sector reforms and the system for responsible operating agency of the advanced countries (such as the U. K. and New Zealand) which have successfully implemented the administrative reforms of the public sector. It also presented the system for the promotion on the government organization reforms in Korea, the practices and problems of the responsible operating agency, and the alternatives for the improvement.
On the other hand, the study indicated that the self-regulating responsible management system of the postal business was intensified through the improved personnel, budget, organizational management and the incentive-based management evaluation system.
The following suggestions are presented for the successful and stable operation of the responsible operating agency system: First, the system should be put into effect suitably in line with the practices of administrative organizations through the demonstration cases, and the systematic adjustments should be made in due course. Second, the Ministry of Government Administration and Home Affairs and the Ministry of Planning and Budget should provide the general guidelines regarding the management autonomy and performance responsibility of the agency in government, and their functions of ex post supervision should be limited. Third, the eligibility of the responsible operating agency should not be limited to the organization affiliated with governmental ministries, but it should be also extended to the implementation and service delivery functions among those performed by sub-divisions of the ministries.
The responsible management system is a management strategy that can be efficiently utilized under the administrative environment of voluntary competition. With active authority and functions, the management is responsible for the operating performances. The system has been conducive to the promotion of organizational flexibility and competitiveness in the rapidly changing environment.
The responsible operating agency systems and the cases of the public sector reforms in the advanced countries have some limitations when applied to the administrative organizations in Korea, because of the differences in the approaches for the public sector reforms and in organizational structures. As for the future directions for further studies, organizational operating techniques should be specifically utilized for the overall improvement of effectiveness. Moreover, in order for the strategic management method to be applied to the public sector, it should be risk-taking, rule-breaking, and systemized as to be linked to the public sector.

목차 (Table of Contents)

• I. 서론 = 1
• 1. 문제의 제기 = 1
• 2. 연구의 목적 = 2
• 3. 연구범위 및 방법 = 3
• II. 공공부문개혁에 관한 이론적 고찰 = 6
• 1. 신공공관리주의에 입각한 책임행정관리 = 6
• 1) 신공공관리주의적 행정개혁 = 6
• 2) 성과중심의 책임행정관리체제 = 10
• 2. 책임운영기관과 운영제도 = 19
• 1) 신공공관리주의에 입각한 책임운영기관 = 19
• 2) 정부조직운영에 의한 책임운영제도 = 22
• 3) 책임운영기관 운영체계 및 성과평가 = 26
• 3. 공기업 경영에 따른 책임경영제 = 34
• 1) 공기업 책임경영제 도입 = 34
• 2) 책임경영제의 필요성 = 36
• 3) 사업부제에 의한 책임경영제 = 39
• III. 공기업의 운영관리제도 = 42
• 1. 공기업 현황과 문제점 = 42
• 1) 정부구조에 입각한 공기업 관리체계 = 42
• 2) 공기업의 비효율성 = 49
• 3) 공기업 경영에 따른 문제점 = 54
• 2. 정부투자기관의 운영관리제도 = 61
• 1) 운영관리의 변천과정 = 61
• 2) 인사·예산·조직의 자율성 = 64
• 3) 책임경영체제 확립제도 = 66
• 3. 정부투자기관의 책임경영제 = 67
• 1) 개정법에 따른 책임경영제 = 67
• 2) 정부투자기관의 경영평가제도 = 71
• 3) 정부투자기관 경영실적 평가결과 = 73
• IV. 정부기관 개혁의 전략과 사례 = 77
• 1. 선진국과 우리나라의 정부기관 개혁 = 77
• 1) 선진국의 공공부문개혁 = 77
• 2) 우리나라의 공공부문 개혁 = 79
• 2. 선진국과 우리나라의 책임운영기관제도 = 81
• 1) 선진국의 책임운영기관제도 = 81
• 2) 우리나라의 책임운영기관 제도 = 93
• 3. 우정사업본부의 책임경영제 적용사례 = 99
• 1) 우정사업본부의 경영합리화 현황 = 99
• 2) 경영실적에 따른 성과 및 평가 = 112
• 3) 우정사업본부의 책임경영제도 = 119
• V. 결론 = 129
• 1. 연구결과 요약 및 정책적 시사점 = 129
• 2. 연구의 한계점 및 향후 연구방향 = 131
• 참고문헌 = 133
• ABSTRACT = 138