1차 산업에 대한 지방소득세 과세 방안

국문 초록 (Abstract)

한국의 경우 조세체계가 국세와 지방세로 분리되어 있으며, 국세가 차지하는 비중이 상당히 크다. 현재 국내의 조세체계는 25개의 조세항목으로 구성되어 있는데, 그 중 국세가 14개 항목이고 지방세가 11개 항목으로 되어 있다. 또한 전체 조세수입 중 국세가 차지하는 비중이 78.5%로, 한국의 조세체계는 과도하게 국세 중심으로 이루어져 있다. 이러한 상황에서 지방자치단체의 세출 즉 재정지출은 사회적 요구와 정책적 방향에 따라 복지의 중요성 때문에 크게 늘어나고 있는 반면에, 지방자치단체의 재정수입은 크게 증가하고 있지 않다. 이에 본 연구에서는 지방자치단체의 신규재원조달을 통한 재정수입의 증가에 대한 방안을 제시하고자 한다. 이를 위해 지방자치단체의 산업구조를 살펴보니, 전체산업에서 1차 산업이 차지하는 비중이 높은 것으로 나타났다. 또한 1차 산업에 대한 재정지출 또는 감면 등이 큰 반면에 수입은 적은 실정이다. 이 부분이 지방자치단체 재정악화의 한 원인으로 작용하고 있다. 따라서 1차 산업에 대한 지방소득세의 과세에 대한 당위성을 제시하고자 한다. 이러한 당위성으로 1차 산업에 대한 환경의 변화, 즉 FTA등으로 인한 시장이 개방됨에 따라 자체의 경쟁력 제고방안을 모색하기 위하여 영농의 규모에 대한 구조조정 등이 필요하다. 또한 1차 산업에서 변화가 일어나고 있는데, 특히 농업의 경우에는 소득에서 겸업활동의 증가로 인하여 농업외 소득 비중이 증가하고 있으며, 전업농과 영세소농으로 양극화 현상이 나타나고 있다. 이에 영세소농에게는 조세지원책을 실시하고, 전업농은 육성책을 실시하여야 할 것이다. 이러한 양극화 현상은 1차 산업 전반에서 나타나고 있으며, 한국의 경우 1차 산업안에서 농업이 차지하는 비중이 가장 크다. 이에 본 연구에서는 지방자치단체의 재정의 자립에 필요한 지방세의 확충을 위하여 신규 재원조달을 하기 위하여 1차산업에 지방소득세를 부과하는 방안을 제시하고자 한다. 이에 1차 산업의 환경에 대한 변화와 조세의 형평성등을 제시함으로써 1차 산업에 대한 조세부과에 대한 당위성을 찾아보고자 한다. 먼저 우리나라 1차 산업의 정의와 현황을 살펴보면 다음과 같다. Clark(1940)은 인간의 경제활동이 궁극적으로 자연환경으로부터 필요한 자원을 얻고, 이를 가공·제조한 후 판매·소비가 이루어진다는 판단에 기초하여 채취활동 및 제조가공활동 등 경제활동에 따라 산업을 1차, 2차, 3차 산업으로 분류하였다. 구체적으로 Clark(1940)의 산업분류에 따르면 1차 산업 (primary industry)은 생산 활동 중 자연으로부터 직접 자원을 채취하는 산업으로서 농업, 임업, 어업, 목축업을 포함한다. 2차 산업(Secondary industry)은 1차 산업에서 채취한 자원을 가공·제조하는 산업으로 제조업, 건설업, 광업 등이 이에 속한다. 마지막으로 3차 산업 (tertiary industry)은 2차 산업에서 가공·제조된 제품을 소비자가 소비할 수 있도록 하는데 필요한 모든 활동을 의미하며, 2차 산업에 포함되지 않는 운수업, 금융업, 서비스업 등을 모두 포함한다. 한국은 국제연합(UN)의 국제표준산업분류(ISIC: International Standard Industrial Classification)를 한국 산업의 특성에 맞도록 수정 및 보완하여 1964년부터 한국표준산업 분류(Korean Standard Industrial Classification, KSIC)를 제정하여 사용하고 있다. 한국 표준산업분류(KSIC)는 생산단위(사업체단위, 기업체단위 등)가 수행하는 산업 활동을 그 유사성에 따라 체계적으로 유형화한 것이며, 이는 대분류, 중분류, 소분류, 세분류, 세세분류의 5단계로 분류하고 있다. 이러한 한국표준산업분류는 최초 1964년에 제정되었으며, UN의 국제표준산업분류의 개정 및 국내 산업구조와 기술변화를 반영하기 위하여 주기적으로 개정 되어 왔다. 2007년에 한국표준산업분류는 9차 개정이 이루어졌으며, 9차 개정시 1차 산업 분야에 대한 특징을 살펴보면 8차 개정 시 농업 및 임업과 어업이 분류되어 있는 산업분류가 9차 개정 시 산업규모 및 산업 활동의 유사성을 고려하여 농림어업으로 통합되었다는 특징을 가진다. 한국의 농림어업 생산금액은 2008년 24,686십억원에서 2012년 30,248십억원으로 약 22.5% 증가하였으며, 농림어업이 국내총생산에서 차지하는 비중은 약 2.4%인 것으로 나타 났다. 농림어업을 재배업, 축산업, 임업, 어업, 농림어업서비스로 구분하여 살펴본 결과 2012년 농림어업 생산금액 대비 이들이 차지하는 비중은 재배업 64.9%, 축산업 16.2%, 임업 5.6%, 어업 11.6%, 농림어업서비스 1.7%로 재배업이 가장 큰 비중을 차지하는 것으로 나타 났다. 그러나 2008년과 비교할 때 재배업과 농림어업서비스의 비중은 2012년까지 감소하는 반면 축산업과 어업은 증가하는 추세를 보였으며, 이 중 축산업의 경우 생산금액이 2008년 2,979십억원에서 2012년 4,897십억원으로 약 64.4%의 높은 성장세를 보이는 것으로 나타났다. 농림어가 인구는 2010년 3,487,803명에서 2012년 3,312,834명으로 약 5.0% 감소한 것으로 나타났다. 또한 농림어가 인구 중 농가, 어가, 임가 인구가 차지하는 비중은 2012년 농가 87.9%, 어가 4.6%, 임가 7.5%로 농가인구가 가장 높은 비중을 차지하는 것으로 나타난 반면 어가 인구가 가장 낮은 비중을 차지하는 것으로 나타났다. 다음으로는 한국에서의 1차 산업 과세현황과 특징을 살펴보면 다음과 같다. 한국에서 국세는 14개의 세목과 지방세는 11개의 세목으로 구성되어 있다. 이 중 1차 산업 관련 조세를 폭넓게 살펴보면, 소득세(축산·임업 소득), 상속세, 증여세, 부가가치세, 개별소비세, 취득세, 등록 면허세, 주민세, 재산세 등이 있다. 특히 1차 산업과 관련된 소득(농업, 임업 및 어업)은 사업 소득에 포함되는데, 이는 국세의 소득세에 포함되어 있다. 소득세에는 종합소득으로 이자소득, 배당소득, 사업소득, 근로소득, 연금소득, 기타소득, 퇴직소득, 양도소득이 있다. 사업소득이란 영리를 목적으로 독립적, 계속적으로 이루어지는 일정한 사업에서 발생하는 소득으로 정의된다. 다만 작물재배업은 사업소득 범위에서 제외된다. 농업소득세에 대하여 구체적으로 살펴보면, 1960년 12월에 국세로서 토지세를 신설하여 그것을 농지에 대한 세금(농지세: 미작과 특작물 대상)과 대지에 대한 세금(대지세) 등으로 구분 과세함으로써 농지에 대한 소득과세가 정식으로 부과되기 시작했다. 이 후 1961년에 국세이던 토지세(농지세와 대지세)를 지방세로 전환하였으며, 이러한 농지세에는 갑류농지세와 을류농지세로 나누어져 있었다. 농지세의 구조에 대한 개혁의 필요성에 따라 1984년에 개혁을 실시하였으며, 그 내용은 다음과 같다. 첫째, 갑을류 농지세를 일원화시켰다. 둘째, 기존의 미곡 조수입과 표제에서 미곡 소득 과표제로 전환하였다. 셋째, 기초공제액의 인상과 갑을류 농지세 공제액을 통합 하였다. 넷째, 과표간격과 세율구조를 재조정하였다(김기성, 1997). 이에따라 농지세의 납세 의무자는 농지에서 농작물을 재배하거나 농작물을 재배하게 함으로 인하여 얻은 소득이 있는 자였으며, “농업·농촌기본법”에 의하여 설립된 영농조합법인이 농지소득을 얻은 경우에는 출자한 농민이 그 지분에 의하여 분배되었거나 분배될 농지소득 금액에 따라 각각 농지의 납세의무를 가졌다. 이러한 농지로부터 얻은 수입금액에서 필요경비를 공제하여 계산한 금액에 대하여 과세를 하였다. 이러한 계산구조는 소득세의 소득금액 계산구조와 거의 동일하다. 또한 농지세에서는 수익·비용의 귀속시기는 현금주의가 아니라 발생주의를 적용하여 결정하는 것이 원칙이었다. 다만 농작물을 제3자로 하여금 재배하게 함으로써 얻은 수입 금액은 사실상 그 금액을 수입한 날이 속하는 과세연도의 수입금액으로 하여 수익·비용의 귀속시기를 현금주의에 따르도록 하였다. 산림소득은 조림한 기간이 5년 이상인 임지(林地)의 임목(林木)의 벌채 또는 양도로 인하여 발생하는 소득으로 육림사업을 육성·장려하고 산림자원을 보호하기 위하여 당해소득을 종합 소득에서 제외하여 별도로 산림소득세로서 분류과세하고 있다. 산림을 매입한지 얼마 안되어 양도하는 것과 같이 산림경영이 뒤따르지 않는 경우의 소득은 산림소득으로 보지 않는다. 임목을 임지와 함께 양도하는 경우에는 임목(林木)에서 생긴 소득만 산림소득세로서 납세 의무가 있고 임지(林地)에서 생긴 소득에 대하여는 양도소득세로서 납세의무가 있으며, 종묘업·육림업·벌목업 등은 사업소득에 해당하므로 종합소득세납세의무가 있다. 산림소득 금액은 임목의 양도 등에 의하여 획득한 총수입금액에서 필요경비를 공제하여 계산하고, 산림소득공제(연 600만원)와 이월결손금을 공제한 금액을 과세표준으로 한다. 만약, 산림 소득만이 있는 거주자라면 소득공제액을 전액 공제한다. 1999년부터는 조세특례제한법 제104조의 2를 신설하여 어업인이 지급받는 지원금과 어선원이 받는 실업지원금에 대하여 소득세 또는 법인세, 농어촌특별세 등을 감면하였다. 어업과 관련된 조세인 어업세가 폐지되고 난 후에는 어업과 관련된 조세의 항목은 따로 정해져 있지 않고 있다. 다만 어선어업 및 양식업과 관련된 조세로 소득세, 법인세, 인지세, 관세 등 국세부문과 취득세, 등록세 등 지방세가 있다. 수산유통·가공업 관련 조세는 소득세, 법인세, 관세 등 국세부문과 취득세, 등록세 등 지방세가 있다. 수협관련조세는 법인세·증권 거래세 등 국세부문과 취득세, 등록세, 사업소세 등 지방세가 있다. 영어조합법 관련 조세는 소득세, 법인세 등 국세부문과 취득세, 등록세등의 지방세와 관련이 있다. 2009년과 2010년도 1차 산업의 국세감면 현황을 살펴보면, 농축임업용 기자재에 대한 부가 가치세 영세율의 경우에는 2009년에 비해 1,557억원의 증가가 있었으나, 농업법인의 법인세면제 및 조합원 배당소득세 면제는 54억정도 증가한 것으로 나타났다. 반면에 농림어업용 석유류 개별소비세·교통세·부가가치세 등 면제는 -2,237억원이 감소한 것으로 나타났다. 전체적으로는 -2,036억원이 감소하였다. 다음으로는 주요국가의 1차 산업 과세현황을 살펴보면 다음과 같다. 미국은 농업소득을 다른 소득과 합하여 연방소득세로 과세하고 있다. 농업소득(자본이득 제외)은 사업소득에 해당하고, 사업소득은 개인의 다른 소득과 합산해 종합과세 대상이 된다. 농업소득은 개인 소득신고서(Form 1040) 중 농업소득신고양식(Schedule F)을 사용하는데, 이 양식에 따라 신고하는 농업소득에는 소유주 또는 소작인이 이득이나 이윤을 위해 경작하거나 경영함으로써 얻은 금액이 포함되며, 양축·낙농·어업 및 원예업을 경영함으로써 얻은 소득과 대농장·대목장·과수원 또는 방목장의 운영으로부터 얻은 소득이 과세대상에 포함된다. 또한 농작물 생산에 중대하게 참여하고 받은 현물임차료(crop share), 관상용 작물의 재배에 특화되어 있는 묘묙장의 운영으로부터 얻은 소득 역시 과세 대상에 포함된다. 농업 소득신고양식(Schedule F)에 신고하는 농업소득에는 농장자산의 매각에서 얻은 자본이득(또는 손실)은 제외한다. 이때 농장자산은 토지, 감가상각 가능한 농업장비, 건물 및 구축물, 종축용·경기용·낙농용으로 보유하고 있는 가축을 말하며, 일정한 요건을 충족하는 자본이득은 일반소득에 비해 낮은 세율을 적용하는 등의 과세 특례가 주어지기 때문에 일반적인 사업 소득과 분리하여 다룬다. 과세방법으로는 모든 농가는 사업관련 증빙서류를 수취하여 이를 장부에 기록하고 소득 금액을 계산해야 한다. 농업소득의 과세시점은 납세자의 회계방식에 따라 달라지는데 회계 방식상으로 현금주의·발생주의·작물법·혼합주의(hybrid) 방식 중 선택이 가능하다. 미국은 일부 비과세 항목을 제외하고 농업에서 얻은 모든 소득을 과세대상으로 하고 있다. 그러나 농업이 가진 고유한 특성을 반영하여 다양한 과세특례를 둠으로써 타 산업에 비해 농업 분야의 세부담이 지나치게 높아지는 것을 방지하고 있다. 농업소득에 대한 필요경비는 이윤을 목적으로 한 농장경영에서 통상적으로 지출되는 경비를 말한다. 공제가능한 농업경비로는 자동차 및 트럭경비, 농약구입비, 토양 및 용수 보전비용, 위탁영농 수수료, 감가상각비, 종업원 인건비, 사료구입비, 비료 및 석회구입비, 운송료, 유류비, 보험료, 이자비용, 임차료, 수선비, 종묘비, 보관료, 자재비, 조세공과, 수도광열비 등이 포함된다. 일본은 농업소득을 국세인 소득세의 형태로 과세하고 있다. 소득세법 제27조 제1항 및 동법 시행령 제63조는 농업, 임업 및 수렵업, 어업 및 수산양식업, 광업(토석채취업 포함)으로부터 발생한 소득을 사업소득으로 정의하고 있다(단, 산림소득 또는 양도소득에 해당하는 소득은 제외한다). 농업소득의 일반적인 계산순서를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 신고자는 증빙서류를 수취 및 보관하여야 한다. 즉, 입금증빙에 필요한 서류는 농협으로부터 받은 정산서, 시장에서 받은 청구서, 영수증 그리고 입금내역이 나타난 예금통장 등이며, 출금증빙에 필요한 서류는 영수증, 청구서, 통지서, 인출내역이 나타난 예금통장등을 준비하여야 한다. 둘째, 신고자는 장부에 기장하고, 과목별로 집계하여야 한다. 셋째, 과목별로 1년간 합계를 정리하여야 한다. 넷째, 결산수정을 통해 누락 항목, 계산의 실수, 필요경비로 인정되지 않는 항목이 포함되었는지 등을 확인한다. 다섯째, 수지내역서를 작성한다. 이는 기장을 기초로 작성하여야 하며, 신고서와 함께 제출하여야 한다. 이를 통하여 농업소득금액을 계산하게 된다. 이러한 소득 금액에서 필요경비를 제외하게 되는데, 필요경비란 총수입금액에 대응하는 비용으로 고용인의 인건비, 소작료 및 임차료, 감가상각비, 대손금, 이자할인액, 기타의 경비를 합산하여 산정한다. 다음으로는 1차 산업 지방소득세 과세방안으로는 다음과 같다. 지방자치단체는 자주적인 재원을 높이기 위해서 지방세의 세입을 늘리는 방안을 추진하여야 한다. 또한 자체재원은 지방자치단체가 스스로 마련한 재원이기 때문에 지방자치단체에서 사용처 등을 자체적으로 결정할 수 있다. 따라서 지방차치단체가 자체재원을 확충한다는 사실은 독립적인 역할을 수행할 수 있는 영역이 확대되어 진정한 의미의 지방자치제를 실현할 수 있는 토대가 된다. 이러한 지방자치단체의 자체재원의 확충을 위하여 2010년도에 지방소득세를 도입하였다. 하지만 1차 산업에 대한 지방소득세는 부과되지 않고 있는 실정이다. 이에 본 연구에서는 1차 산업에 지방소득세 과세방안에 대하여 제시하고자 한다. 첫째, 지난 20～30여 년간 1차 산업에 대한 국제적인 환경이 변화하였다. 글로벌경제는 국가 간 개방과 경쟁의 압력이 가속화시키는 WTO와 FTA 등의 형태로 진행되고 있으며, 이를 극복하기 위해서는 환경의 변화를 미리 읽고 대비하는 노력이 요구된다. 특히 최근 들어 우리나라 농업 생산들자들은 WTO 체제 하에서는 가격경쟁력이 없어 살아남기 힘들다고 주장한다. 둘째, 1950년대 이후부터 1차 산업에 대한 조세정책과 우루과이라운드 이후 농어촌특별 세제 제정 이후 1차 산업에 대한 보호가 실시되었다. 이러한 보호가 이루어진 이유는 1차 산업에 종사하는 사람들이 사회적 취약계층으로 분류되었으며, 1차 산업은 국가의 근간 산업으로 여겨졌기 때문이다. 그러나 최근에는 1차 산업 종사자들의 소득은 꾸준히 상승하였으며, 2012년을 기준으로 과세소득자들과 비교하면 그리 낮은 소득이 아니기 때문에 1차 산업에 대한 과세가 실시되어야 조세의 형평성이 무너지질 않을 것이다. 셋째, 지방자치단체의 재정자립도 강화를 위해서도 1차 산업의 지방소득세 과세가 필요하다. 시도별 지방자치단체의 재정자립도를 살펴보면, 서울이 90.2%로 가장 높으며, 전남이 21.4%로 가장 낮은 수치이다. 이러한 이유들로 인한 1차 산업 지방소득세 과세방안을 다음과 같이 제시하고자 한다. 과세방안 A : 농업소득세를 지방소득세로 적용하여 농업소득세 과세표준 및 세율을 적용하여 실시한다. 과세방안 B : 농업소득세를 소득세로 적용하여 소득세 과세표준 및 세율을 적용하여 실시한다. 과세방안 C : 현행 실시되고 있는 농가부업소득을 지방세로 전환한 후 이 기준에 맞추어 농업소득세를 소득세 과세표준 및 세율을 적용하여 실시한다. 이러한 과세방안을 통하여 세수를 추계하게 되는데, 구체적으로 본 연구에서는 2012년 농림어업조사보고서에서의 통계자료를 이용한다. 이에 대하여 납세의무자는 농가로 논이나 밭을 1,000m2(10a) 이상 직접 경작하는 가구이며, 2011년 12월 1일부터 2012년 11월 30일까지 직접 생산한 농산물 판매금액이 120만원이상인 가구를 대상으로 규정한다. 과세대상으로는 이들 농가에 대하여 영농형태별인 논벼, 식량작물, 채소 및 산나물, 특용 작물 및 버섯, 과수, 약용작물, 화초 및 관상작물, 기타작물 그리고 축산을 통하여 소득이 발생하는 것을 대상으로 한다. 과세표준 및 세율은 2010년도 농업소득세가 폐지되기 이전의 자료를 그대로 이용한다. 필요경비와 기초공제등을 제외한 자료를 사용한다. 또한 추가적으로 소득세 과세표준 및 세율를 적용하여 실시한다. 이러한 과세방안을 통한 세수 추계액은 다음과 같다. 과세방안 A에 의한 추정세액은 논벼의 경우 60,505백만원, 식량작물의 경우 13,816백 만원, 채소·산나물의 경우 179,707백만원, 특용작물·버섯의 경우 18,109백만원, 과수의 경우 108,652백만원, 약용작물의 경우 3,699백만원, 화초·관상작물의 경우 4,999백만원, 기타 작물의 6,831백만원으로 추정되었다. 2012년도 농업의 경우 396,318백만원이다. 과세방안 B에 의한 추정세액은 논벼의 경우 52,738백만원, 식량작물의 경우 11,323백 만원, 채소·산나물의 경우 146,226백만원, 특용작물·버섯의 경우 14,378백만원, 과수의 경우 90,311백만원, 약용작물의 경우 2,984백만원, 화초·관상작물의 경우 3,078백만원, 기타 작물의 5,852백만원으로 추정되었다. 2012년도 농업소득에 소득세율을 적용한 결과 326,891백 만원으로 추정되었다. 과세방안 C는 이를 농업소득세에 포함하여 농업소득세율을 적용하여 추계한 세수액은 81,854백만원, 소득세율을 적용하여 추계한 세수액은 65,378백만원으로 추계되었다. 마지막으로 본 연구의 요약 및 정책적 시사점은 다음과 같다. 본 연구는 현재 면세되거나 비과세 되고 있는 1차 산업에 대해 살펴보았다. 그 중에 지방소득세를 중점으로 살펴보았다. 1차 산업은 크게 농업, 어업, 임업으로 구분되어 지고 있으나, 생산량을 살펴보면 농업이 1차 산업 전체에서 82.8%정도를 차지하고 있다. 이에 본 연구에서는 농업부문을 중점으로 살펴 보고자 한다. 이를 위해 2010년에 폐지된 농업소득세에 대해 폐지된 구체적인 요인을 살펴보고, 이를 통하여 농업소득세의 재도입을 제시하였다. 첫째, 농업소득세를 재도입하여 과세를 실시하는 것이며, 둘째, 농업소득을 소득의 한 부분으로 소득세율을 적용하여 과세하는 방안, 마지막으로 농가부업소득을 지방소득세로 전환하여 농업소득세에 포함하여 과세를 실시하는 것이다. 본 연구에서 제시한 방안에서는 다음과 같은 문제점이 생겨날 수 있다. 즉 정치적으로 발생할 수 있는 조세저항과 1차 산업 종사자들의 조세저항을 해결하여야 할 것이다. 또한 2010년도에 폐지된 것을 재도입하기 위하여는 법률적인 부분이 보완 되어야 할 것이다. 그리고 농업소득세의 도입의 당위성 및 필요성에 대하여 담당공무원들에 대한 교육이 필요할 것으로 판단된다. 마지막으로 과거 농업소득세의 폐지된 이유 중 하나로 지적되는 사항은 성실납부자가 적어 농업소득세의 세수가 미미하였다는 점이다. 따라서 농업소득세의 성실 납부자에 대해서는 인센티브를 제공하는 방안도 필요하다고 판단된다.