조선후기 지방행정에 있어서 수령의 역할과 부패 유발구조에 관한연구 = A study on the role of district magistrates(Sooryongs)and the corruption structure in the local administration of the late chosun dynasty
오늘날 행정의 기능이 양적으로 증대되고 질적으로 고도화됨에 따라 이를 효율적으로 수행하기 위하여 지역적으로 분담하는 이른바 중앙정부와 지방정부간의 분권화의 필요성이 증대되고 있다.
노무현 정부는 지방분권을 국정의 주요과제로 선정하고 있다. 이처럼 지방 분권화가 심도 있게 논의되고 있는 상황에서 지방의 영역에서 나타나는 부패는 반드시 해결해야만 하는 전제조건이다. 행정의 과정을 보다 투명하게 하고 부패가 발생할 수 있는 행정과정을 개선하며. 직·간접적인 통제기제를 강화하는 장치들이 필요하다.
현재 지방자치단체장과 유사한 직책이 조선시대 수령이라는 직책이다. 조선시대 수령이 서있는 자리는 국가권력과 백성이 만나는 접점이었다. 수령은 왕조초기 집권화 과정과 관련되면서 중요한 의미를 가졌다. 수령은 지방 군현에 파견된 왕권 대행자인 동시에 조세·力役請負者였다. 군현에는 중앙관인으로 유일하게 수령만을 파견하여 군현통치행정을 전담케 하였으므로 그만큼 수령의 지위와 권한은 막중하였다. 중앙정부에 의한 지방관의 강력한 통제는 한편으로는 국가에서 지방관에 상당한 권력을 위임하고 있으면서도 상시적으로 지방관을 체크하도록 되어 있었다.
조선시기 국가의 지방지배는 각 시기별로 官治와 自治의 상호유착과 길항을 겪으면서 양자의 역학관계에 따라 그 방식을 변모시켜 왔다고 할 수 있다. 조선후기 정치통합 구조를 보면, 이 시기는 정치에서 외직의 비중이 증대된다는 면에서 이전시기와 구별되었다. 18세기에 이르러 군현을 매개로, 최상단으로부터 최말단에 이르기까지 관료제적 지방통치체제가 완비되었다. 또한 사회경제적으로 신분분화의 촉진, 농업생산력과 상품경제의 발전, 실학과 민중의식의 성장 등 다양한 변화모습이 나타난 시기이다.
18세기에 한층 정비된 국가의 지방지배 조직은 세도정권의 비변사 장악 이후 수탈을 위한 체제로 바뀌었다. 봉건적인 수탈의 강화에 대해 민인들은 수령에 대해 거세게 반발하였고 위기에 직면한 왕조는 근본적으로 새로운 질서를 모색하지 않으면 안 되었다. 또한 兩亂후 정부가 지속적으로 추진해 온 관주도의 향촌통제책의 결과로서 향촌지배질서에 변화가 나타나기 시작하였다.
18세기 말엽이후 확산되는 賣鄕과 매임은 단순히 수령이나 이서·향임의 收奪行爲로만 치부할 수 없는 향촌지배기구의 정상적인 운영은 물론 나아가 향촌지배질서 자체를 공동화시키는 현상이었다. 중앙정부는 군주 대신에 관료집단이 과잉 성장한 상태에서 지방향촌사회는 재지사족을 중심으로 하는 지방향촌사회의 지배력보다는 수령이 중심부를 장악하고 이서층이 실질적 영향력을 행사하는 구조가 전개되었다.
조선시기의 대부분의 군현은 영세하였으므로 조선후기에 나타나는 각종의 사회경제적 여건의 변화에 따르는 충격을 군현내부에서 흡수할 수 없었다. 이에 따라 수령의 여건 변화에 따른 적절한 변통은 불가결한 것이었다. 문제는 징세과정에서의 과도한 재량권 행사로 수령의 역할이 부정적으로 되어 감에 따라 수령의 역할을 현실적으로 지지해 준 이서층도 점차 부정적인 구조에 개입되게 되었다는 점이다. 18세기 말엽에서 19세기를 통해 만연되는 賣鄕과 賣任은 초기에는 自備穀 마련이나 賑資의 확보 혹은 勸分 등 정부의 官民動員策과 관련하여 실시되었으나 그것이 확대되어 수탈의 방편으로 확대되었다.
특히 19세기 화폐를 통한 수탈은 국가가 주체가 되어 국가적 규모로 추진된 것이 아니라, 수령을 중심으로 이서층과 공모를 하는 지방 징세기구에 의해 지방적 차원으로 전개되었고 그 배후에 중앙의 세도가문이 자리잡고 있었다. 따라서 중앙권력의 對民侵奪은 수령을 매개로 한 賦稅制度의 수탈적 운영으로 나타났다. 수령은 부세징수를 수탈의 일환으로 운영하였고, 중앙권력은 이러한 수령권을 비호하고 있었다.
수령을 중심으로 한 인사제도와 운영은 지방행정에 있어서 결정적인 영향을 미쳤으며, 지방행정의 부패상에 연계되는바 컸다. 19세기 향촌사회에서 일어나고 있던 여러 가지 변화의 양상은 곧 향촌지배질서와 지배조직의 변화를 초래하여 守令-吏·鄕支配構造가 형성되었다. 이들은 상호결탁으로 수탈적 행태를 보였다.
따라서 본 연구에서는 조선후기 지방행정체계를 배경으로 부패통제장치속에서 수령의 역할을 중심으로 총체적 부패가 유발된 원인을 정치·경제·사회적 환경 측면과 수령의 인사체계상 문제 측면 그리고 수령의 전문성 부족과 요예(선심성 행정) 측면, 행정실무인 이서층에 대한 수령의 통제장치 결여 측면으로 인사구조에 초점을 맞춰 분석한 후 조선후기 지방행정 개혁논의를 연계하여 과거의 역사를 행정학적인 시각으로 해석하고 최근 지방행정에서 함의하는 바를 지방정부의 리더쉽, 조직과 인력, 부패방지 대책 중심으로 연구함으로써 지방행정의 투명성과 효율성을 제고하여 지방행정 발전에 도움이 되도록 하는 데 연구의 목적을 두었다.
본 연구는 제II장에서는 조선후기 지방행정체계와 수령의 역할 등을 고찰하였다. 수령 통제권의 성격과 인사권의 내용 등 인사행정을 중심으로 吏胥에 대한 통제체제를 검토하고 조선시대 지방행정에서의 부패 방지장치를 살펴보았다.
제III장에서는 정치·경제·사회적 환경과 수령의 인사행정 체계상 문제 및 수령의 전문성 부족에 따른 요예, 그리고 이서층에 대한 수령의 통제력 결여 등을 중심으로 조선후기 지방행정에서의 수령의 역할과 부패 유발구조에 관해 검토하였다.
제IV장에서는 조선후기 지방행정을 개혁키 위한 주장과 함께 왜 개혁정책이 실패할 수밖에 없었던 그 한계 등을 살펴보고 최근 지방행정에서 함의하는 바를 지방정부의 리더쉽, 조직과 인력, 부패방지 대책을 중심으로 검토하고 그 중에서도 특히, 부패방지 대책에 관해 대안을 제시하였다.
오늘날의 지방자치가 하나의 가치로서, 정치와 행정의 목표로서, 그리고 우리들의 일상을 감싸는 자연스러운 제도로서 자리 잡기 위해서는 아직까지도 넘어서고 극복해야 할 장애들이 많이 존재하고 있다. 이러한 장애들은 크게 이념적이고 이론적이며 정치적인 것에서 드러나는 것들과 행정과 정치의 현장에서 실제적으로 극복해야만 하는 장애들로 크게 나누어 생각할 수 있다. 구체적으로 논의할 대상은 실로 다양하나, 본 연구에서 제시된 제도적 개선과제들이 오늘날 지방행정의 발전을 위해 새로운 관심과 제도 개선노력을 촉구하는 계기가 되었으면 하는 바램이다.
The district magistrates(sooryongs) played a vital role for the central government's control over the local population in the late Chosun Dynasty. As the essential link between the central government and local-level communities, they assumed a dual role- the duties of the royal authority and the spokesmen of the local communities. By maintaining a balance between the centripetal and centrifugal forces, they made crucial contributional to the political integration and stability of the dynasty.
In the late Chosun Dynasty, the ruling policy over the rural society was the government leading policy, which led up to the consequences of strengthening sooryongs. Therefore Chosun government succeeded in restraining the growing of the Jaeji class but this brought about the break of the check and balance relationship between the local government and the Jaeji class.
This study dealed with the personnel administration of sooryongs(ways of recruitment, role types, tenure and transfer and promotion) and the corruption structure. Tax collection was the most important task of sooryongs, as the revenue of the central government depended on his performance.
Sooryongs lost their prestige by many factors including corporal punishment, arrangement of post, being spied by youngri and avoiding local jobs. Also because sooryongs had no experience in their practical administration and were frequently changed by avoiding their natives, dismissal and resignation, they didn't know the condition of their post and the customs of Kunhyun well and couldn't control Iseos' corruption.
As functionaries on the lowest rung of bureaucracy, the local Iseo of the Late Chosun Dynasty were responsible for a host of duties related to the actual administration of Kunhyun. The local Iseo organize ruling system of Kunhyun, have counsel to Sooryong. Kunhyun was organized by six Bang and had a one-story structure. They were appointed and dismissed by Sooryong. There was no official salary system for these petty clerks.
Consequently, these facts that sooryongs didn't do their duties well and continued to do evil are due to the institutional contradictions of local ruling system which entrusted the practical administration to none-official. The local Iseos who had no opportunities to be promoted and tried to amass wealth, and which entrusted government of Gunhyun to sooryoungs who didn't know practical administration well.
Reforms could not properly be accomplished through partial improvements in institutions.
The self-controls and regulations of local governments have increased and the regulations and controls of the central government to local governments have decreased since 1991 when local autonomy was launched in Korea. However, the self-regulation and control mechanism of local governments have remained premature and primitive so that misdoings and corruption in local governments have tended to increase in terms of their types and numbers or frequency.
Local officials suggested the following as effective ways of preventing the misdoings in personal management: the clear specifications of personal management regulation; the announcement of personal management criteria; enhancing independence of human resource commissions; an advance notice of personal management information; and the strengthening of employee associations.
First, to strengthen the independence of the human resource commissions, the commissions can be consisted of persons recommended by the local chief executive, local councils and either the employee associations or civic organizations. And the names of the members and the minutes of the commissions can be made public.
Second, to attain the predictability of personal management, an advance notice rule of personal management may be introduced to make public the schedules, criteria and candidates of promotions of job transfers through the commissions homepage.
Third, a job transferring evaluation system can be introduced, which is based on the job performance of applied candidates.
Fourth, an automatic promotion system can be introduced to attain the job security of local officials and prevent excessive discretions of superior officers. A certain portion of promotion candidates can be automatically promoted as long as there are no major eligibility problems.
Some local governments have made the imposition of penalties to accused local officials unfair and mismanaged. Thus, punishment and penalty codes can be much more specified to prevent any mismanagement and excessive discretions. Local officials who are involved more than three times in corruption or misbehavior can be fired and not allowed to be local officials again.
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