지방보조금 평가 및 관리체계 개선방향 = A study on the Improvement Plans to Management and Evaluation System of Local Grants

국문 초록 (Abstract)

연구목적 및 대상 본 연구는 지방보조사업을 대상으로 제도, 운영과정, 그리고 평가체계 등에 대한 분석을 실시하고 각 분석에서 탐색된 쟁점에 대하여 개선방향을 모색하였다. 제도분석은 지방보조금관리지침을 대상으로 분석하였으며, 행정자치부, 광역자치단체(도), 시와 군 자치단체에서 운영 중인 지침의 내용을 살펴보았다. 제도분석에서의 주안점은 각 자치단체 계층별 관리지침에 나타나는 차별성을 탐색하는데 있다. 이를 통해 자율성에 기초하고 있는 지방보조금이 실제 운영과정에서는 자율성이 어떻게 나타나고 있는지를 검토하였다. 운영과정 분석은 지방자치단체에서 지방보조금을 운영하는 과정을 중심으로 지방보조금에 영향을 미치는 요인을 분석하였다. 평가체계는 행정자치부의 지방보조금 관리지침의 평가지표와 이를 평가하는 조직 등에 대하여 분석하였다. 2. 쟁점 분석결과 제도적인 측면에서는 첫째, 예산편성 총액한도제가 재원산정방식과 불교부단체에 대한 처리 등의 문제가 발견되었다. 이중 재원산정방식은 순지방비이지만 국·시(도)비 보조사업에 의한 재원이 포함되어 산정결과가 왜곡될 여지가 있다는 점이며, 지방교부세 불교부단체에 대해서는 통제장치로써의 기능을 수행할 수 없는 어려움이 있다. 둘째, 지방보조심의위원회의 현행 심의체계는 객관적, 중립적 심의를 어렵게 하는 요소가 나타나고 있으며, 효과적인 심의에 장애가 되고 있다. 뿐만 아니라 보조금 금액에 관계없이 매뉴얼에서 제시하는 모든 과정을 동일하게 준수해야 하기 때문에 사업관리측면에서 비효율이 나타나고 있다. 셋째, 사회보장적 수혜금은 평가 및 정산을 하지 않아도 되기 때문에 지방자치단체의 재정낭비 요인으로 작용하고 있다. 평가체계 측면에서는 첫째, 지방보조금은 사업유형별로도 다양하게 구분되고 있는데도 불구하고 사업유형을 고려하지 않은 채 한 개의 평가체계로 구성되어 있어 사업의 유형 및 특성을 반영하지 못하고 있다. 둘째, 지방자치단체 내에서 지방보조금을 평가하는 부서는 각 사업부서가 담당하고 있으나, 객관적인 평가와 일관성 있는 평가가 곤란한 상황에 있다. 셋째, 현행 평가기준은 계속사업에 대한 평가위주로 구성되어 있어 신규사업에 대해서는 현재의 지표를 적용하는데 한계가 있다는 점이 발견되었다. 3. 제도 및 운영적 측면의 개선 지방보조금 총한도제에는 국·도비 매칭재원을 제외하는 것이 적절하며, 지방교부세 불교부 단체에 대해서는 지방보조금이 갖고 있는 지방분권적 재원이라는 특성에 초점을 맟춰 지역주민의 역할에 의지하는 방안을 모색할 필요가 있다. 이는 현재의 지방재정공시제도를 이용하는 방법이 있다. 지방보조금심의위원회의 문제는 현재의 인원구성은 유지하되 일정부분은 지역 외 인사를 초빙할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 이를 통해 전문성의 부족을 보완하고, 거시적, 객관적 평가가 가능하도록 조정하는 것이 바람직하다. 또 심의·평가 대상 축소를 통해 심의위원의 부담을 줄이고 전문성을 높이는 방향으로의 개선이 필요하다. 즉, 지방보조금심의위원회에 지방보조사업 유형에 따라 5개 내외의 분과위원회를 설치할 필요가 있다. 이와 연계하여 지방보조금의 평가대상에 대해서도 고민이 필요하다. 이는 지방보조사업 규모와 관계없이 동일한 사업진행 절차를 겪는 비효율을 탈피하기 위함이다. 이에 대한 대안으로는 평가대상 보조금의 하한선을 지정하는 방안, 소액보조에 대해서는 절차를 간소화하는 방안, 지방보조금의 지급대상에서 제외하는 방안 등이 상정될 수 있다. 사회보장적 수혜금의 문제는 지방보조금과 유사중복이 발생하며, 사회보장적 수혜금 간에도 중복적으로 지출되고 있다는 점이다. 그러므로 사회보장적 수혜금과 지방보조금 그리고 사회보장적 수혜금 간의 구분기준을 명확히 하는 것이 필요하다. 이 경우 사회보장적 수혜금은 지방자치단체의 일방적 의사결정과 평가대상에서 제외된다는 점을 고려하여 보다 제한된 범위로 조정할 필요가 있다. 현재의 사회보장적 수혜금 지급 범위 중 가장 중복이 많이 발생하는 부분인 “지방자치단체의 조례에 의해 저소득계층에 지원하는 사회보장적 수혜금”을 중심으로 기준을 설정하는 것이 필요하다. 상기의 대상을 명확히 하기 위해 “지방자치단체의 조례에 의해 저소득계층에 지원하는 사회보장적 수혜금중 국고보조금이나 시도비 보조금이 지출되는 사업”에 대해서 만 사회보장적 수혜금으로 남겨 두고, 나머지 100% 자체재원으로 수행하는 사업은 지방보조금으로 전환하는 것이 필요하다. 자부담과 관련하여 제기되는 쟁점은 자부담 비율을 어느 수준으로 정할 것인가와 관련 있는 바, 자부담 비율의 하한선을 현재와 같이 5%로 설정하고, 부담비율의 규모를 사업계획서 평가지표에 반영하는 방안을 모색하는 것이 필요하다. 마지막으로 평가전담 조직은, 총괄부서인 예산부서의 역할을 강화하는 방안을 모색하고, 외부에서도 평가할 수 있도록 개선하되, 시·군에 대해서는 시·도 출연연구기간이 그리고 시·도는 중앙단위의 정책연구기관이 담당하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 운영적 측면은 지방자치단체의 지방보조금 관리과정에서 나타나는 현상으로, 사업계획 분야에서는 목표설정, 사업비 및 운영비 산정, 추진일정 등에서 미흡한 부분이 발견되고 있다. 사업관리 분야에서는 주로 예산집행의 계획성 및 집행의 효율성과 관련된 부분에서 개선점이 발견된다. 그리고 사업성과 분야에서는 목표 달성에 대한 구체적 근거가 부족한 경우와 사업성과 달성도가 부족한 경우로 대별된다. 이러한 문제에 대한 대안으로, 먼저 지방보조금의 성과목표를 수치로 나타낼 수 있도록 개선하는 것이 필요하며, 지방보조금 관리 지침에 사업목표를 기술하는 항목을 보다 구체화할 수 있도록 조정하는 것이 필요하다. 이와 더불어 사전에 지방보조사업자에 대한 철저한 교육을 통해 지침에 규정된 예산항목을 준수할 수 있도록 할 필요가 있다. 4. 평가 체계 개선 지방보조금 평가지표와 관련하여 제기되는 쟁점은 정성적 평가에 의존하고 있어 평가결과의 신뢰성을 담보하기 곤란하다는 점이다. 이에 대한 대안으로는, 먼저 현재의 평가지표체계 하에서 정량적 평가와 정성적 평가로 이원화한 후 이중 관리측면은 가시적, 경험적인 사실 관계로 판단하며, 필요성에 대한 판단은 정성적으로 하되 가능한 객관화할 수 있도록 조정할 필요가 있다. 특히 정성적 판단의 경우, 현재와 같이 사업부서의 일방적 판단보다는 총괄부서의 판단이 가미될 수 있는 체계를 마련할 필요가 있다. 특히 정성적 지표의 핵심인 “계속지원의 필요성 판단”은 다음과 같은 네 가지 기준을 근거를 마련하는 것이 필요하다. 첫째, “지방자치단체 시책방향과의 부합성 둘째, “사업의 지속성”, 즉 동 사업이 계속 지원하지 않으면 사업수행이 곤란한 사업인지여부를 판단하는 것이 필요하다. 대부분의 지방보조금은 계속사업으로 구성되어 있으며, 계속사업이 갖고 있는 내재적인 의미중의 하나는 신규사업으로 책정될 당시 그 필요성이 인정된 사업이라고 할 수 있다. 따라서 당시에는 필요성이 인정되어 추진되어 오고 있는 사업이 재정지원이 중단될 경우에도 사업수행이 가능한지 여부를 판단하는 것이 필요하다. 셋째, “적절성”, 즉 보조사업이 당초 의도한 사업을 적절성 추진하고 있는지 여부를 판단하는 것이 필요하다. 지방보조사업의 목적 및 근거는 사업계획서에 명기되어 있으며, 보조사업의 계속 추진 여부는 이를 기초로 평가하고 있다. 그러나 사업계획서에 기술된 사업목적 그리고 사업목적에 의거한 사업 수행은 대단히 포괄적이라는 점에서 명확히 판단하는데 어려움이 있을 수 있다. 그러므로 당해 자치단체전체의 예산상황에 비추어 사업목적에 적합하게 운영하고 있는지 여부를 판단하는 것이 필요하다. 넷째, “필요성”, 즉 계속 지원의 필요성에 대하여 판단하는 것이 필요하다. 계속지원의 필요성은 사업부서와 예산부서의 판단이 차별화되어 나타날 수 있다는 점을 근거로 예산부서에서의 판단을 평가하기 위한 부분이다. 결과적으로 사업성과부분의 계속지원 필요성은 사업부서와 예산부서의 의식조사로 진행되며, 평가항목은 시책방향과의 부합성, 사업추진의 지속성, 지속사업추진의 적절성, 계속지원의 필요성 등 4 가지 지표로 구성된다. 5. 유사·중복 사업 판단 지방보조금에 대한 평가체계 내에는 유사·중복사업에 대한 평가를 하도록 구성되어 있으나 유사·중복의 개념이 매우 광범위하기 때문에 판단을 명확하게 하는데 한계가 있다. 이러한 문제를 완화하기 위해서는 다음과 같은 두 가지 과정을 통해 판단하는 것이 필요하다. 첫째, 설정된 기준을 실제 지방보조사업에 적용하여, 관심이 필요한 지방보조사업 다시 말해 유사·중복 가능성이 있는 사업을 추려낸다. 이 과정에서는 지방보조사업을 시행하기 위해 제출하는 서류 중 가장 처음과 마지막 서류인 사업계획서와 정산서를 기초로 파악한다. 둘째는 1차 발췌된 사업을 대상으로 당해 지방자치단체 사업부서와 예산부서 공무원이 확인하는 과정이다. 이 과정은 서류만으로 판단했을 때 나타날 수 있는 오류를 최소화하고, 당해 지방자치단체의 현실을 고려하지 못할 위험성이 있다는 점을 고려한 과정이다. 이 과정에서 지방보조사업과 관련된 사업부서 외에 예산부서도 검증하도록 하는 까닭은 사업부서가 갖고 있는 편견을 최소화하기 위함이다. 2차 분석 결과에 의해 나타날 수 있는 문제는 사업부서와 예산부서의 판단이 다를 경우에 어떻게 처리할 지에 대한 부분이다. 이는 당해 자치단체의 내부적인 이해관계의 충돌이며 또 시각적으로는 미시적인 시각과 거시적인 시각간의 충돌로, 어느 한 부서의 판단이 적정하다고 결론을 맺는데 한계가 있을 수 있다. 따라서 이 경우에는 지방보조금 심의위원회의 안건으로 상정토록 하여 동 위원회에서 심의할 수 있도록 하는 것이 갈등을 최소화하는 방안으로 판단된다. 그리고 유사중복 여부를 판단하는 기준은 지방보조사업에 관계된 요소를 중심으로 파악하는 것이 필요한 바, 다음과 같은 요소간의 관계로 파악하는 것이 필요하다. 첫째, 보조사업자와 객체의 관계 즉 보조사업자가 동일하고 수혜를 받는 객체가 동일할 경우 중복으로 판단한다. 다만 수혜집단이 동일하지 않더라도 부분적으로 동일 객체가 참여하게 되는 경우에는 일부중복으로 판단한다. 둘째, 법적 근거와 객체의 관계 즉 동일한 법적 근거 하에서 수혜집단이 동일할 경우 중복으로 판단한다. 이 때 일부중복은 보조사업자와 객체의 관계시 판단하는 것과 동일한 시각에서 판단한다. 셋째, 세부사업내용. 즉 세부사업내용이 유사할 경우 중복으로 판단하며, 이 경우 판단기준은 세부사업내용과 사업객체의 유사성으로 판단한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study analyzes management system, operation process, and evaluation system with regard to local grants, and then seeks to the improvement plans to management and evaluation system of local grants. In May 2014, local grants management and evaluation system was enacted through amendment to Local Finance Act. Therefore, local governments should abide by the law with respect to organizing, managing and evaluating local grants. In addition, local governments must reflect the result of performance evaluation of their local grants in FY 2016 budget. However, local governments have a difficult in evaluation of local grants, especially performance evaluation, because the standard of local grant evaluation is in very poor condition. This study is to review the definition, current condition, and several cases of local grants, and then to suggest improvement plan to local grants evaluation system. For doing so, this study reviews the current standard of local grant performance evaluation, analyzes current condition and weakness of local grants evaluation system, and suggests improvement plan to evaluation system of local grants. The major points are followings. First in the view point of management system, this study suggest improvements with respect to changes in law and manual and management process of local governments regarding local grants. Especially, with regard to local grant ceiling system, it needs to exclude matching funds to policy programs of higher level of governments. Regarding to operation system, it needs to pay more attention to the role of residents. In addition, with respect to local grant review committee, this study suggests that it needs to invite an outside-expert in order to compensate expertise of committee members. For doing so, this study suggests that it needs to establish sub-committees in local grant review committee. Second, in the view point of evaluation system, first of all, this study suggests improvements with respect to dual evaluation system such as new local grant and a continuing grant. Next, the current issues regarding evaluation system, local grant evaluation system depends upon the qualitative evaluation. Hence, the reliability of evaluation gets lower. Therefore, this study suggests to expand the quantitative evaluation in terms of objective materials. And the qualitative evaluation targets to necessity of local grants program. Third, in the view of point of the similar or overlapped local grant programs, this study proposes two processes of judgment. First standard is application forms such as business plan and a statement of accounts. Second standard is confirmation process of public officers in budget bureau. Also, this study suggests the standards of judgment to similar or overlapped local grant programs. The standards are followings: 1) whether the subject of local grant is similar or overlapped, 2) whether the recipients of local grant is similar or overlapped, 3) whether the legal basis of local grant is similar or overlapped, 4) whether the details of local grants are similar or overlapped.