독립기관의 예산편성의 자율성 및 책임성 확보방안 = A Study on the Autonomy and Responsibility of Constitutionally Independent Agencies` Budget Preparation
현행 예산회계법은 각 독립기관의 의견이 예산에 충분히 반영되도록 하기 위하여 독립기관의 예산편성에 예외적인 규정을 두었다. 그러나 이러한 제도적인 장치가 민주화, 분권화, 자율화 등 우리나라 행정환경의 변화에 부응하지 못하고 있어서 독립기관의 예산편성절차에 대한 개혁이 필요하다는 의견이 있다. 따라서 본 연구의 목적은 독립기관의 예산편성의 자율성을 높이는 동시에 책임성을 제고할 방안을 모색하는데 있다.본 연구는 3가지 측면에서 독립기관 예산편성의 자율성과 책임성에 대한 주제에 접근한다. 첫째, Allen Schick의 예산결정이론인 구성요소이론을 통하여 우리나라 예산편성과정을 분석한다. 둘째, 우리나라 독립기관의 예산편성현황을 분석한다. 셋째, 미국, 프랑스, 독일, 영국, 일본 등 주요 선진국의 예산편성과정에 관련된 문헌연구 및 전문가 인터뷰를 통하여 우리나라에 대한 시사점을 도출한다.구성요소이론을 통한 분석결과 보존기능의 급격한 이동은 팽창적 예산배분으로 연결되어 지금까지 지속되어 온 우리나라 중·장기 재정계획에 중대한 영향을 미칠 가능성이 있다.우리나라 독립기관의 경우에 중앙선거관리위원회를 제외한다면 거의 세출예산의 70%-90% 가까이가 인건비·기본사업비 등 경상비의 성질이 강하기 때문에 현행 제도의 유지가 독립기관의 자율성을 침해한다고 볼 여지가 적다고 생각된다. 또한 최근 23년간 독립기관의 예산요국액 예산반영비율을 분석해 본다면 일반 행정부처의 예산반영비율을 훨씬 상회한다는 점에서 행정부가 독립기관의 세출통제를 통해 이들 기관에 대한 영향력 행사를 시도한다고 할 수 없을 뿐만 아니라 오히려 독립기관의 자율성을 보장하려는 노력으로 보인다.미국, 영국, 프랑스, 독일, 일본 등 주요 외국의 경우를 보면 이들 국가에서는 의회민주주의의 오랜 전통으로 행정부와 입법부 및 각 독립기관 사이에 대화와 타협의 전통이 확립되어 있는 경우가 대부분이다. 환언하면, 제도적으로는 독립기관이 자체적으로 예산편성을 하는 것 같지만 오랜 관습과 전통에 의해서 중앙예산기관과 긴밀한 이해와 협조를 통해 독립기관의 예산편성이 이루어진다.우리나라의 경우 정치적 이유 등으로 인하여 그간 행정부와 국회 사이의 예산에 대한 힘이 불균형적으로 유지되어 왔다. 이러한 상황 하에서 우리나라 예산시스템 전반에 대한 충분한 검토 없이 단지 몇 가지 예산제도만을 바꾼다는 것은 예산실무자들에게 과중한 업무부담만을 안길뿐이며 그 실효성을 기대하기는 어려울 것이다. 따라서 우선 중앙예산기관과 각 독립기관, 특히 국회 사이에 원활한 대화의 창구가 마련되어 져 야 할 것이다. 이것은 불신에 기초된 통제를 의미하는 것이 아니라 서로에게 도움이 되는 정보를 공유하고 협력할 수 있는 시스템이 시급히 마련되어야 할 것이다.
더보기According to the Budget and Accounting Act, constitutionally independent agencies in Korea are entitled to exceptional treatment to respect their independence when the central budget office prepares the budget. However, some argue this provision is insufficient to reflect the recent changes in democratization, decentralization, and autonomy. The purpose of this study is to investigate ways to improve both the autonomy and responsibility of independent agencies` budget preparation. This study approaches the subject from three distinctive viewpoints. First, it introduces Allen Schick`s component theory and uses it to analyze the budget process in Korea. Second, it examines the recent situation in independent agencies` budget preparation. Third, it reviews the related literature regarding US, France, Germany, UK, and Japan. It also includes interviews with US budget experts.Applying the component theory to the Korean situation, I find that sudden transfer of the conserving function results in increasing the budget outcome, thus adversely affecting Korea`s long-term fiscal planning.Except for the National Election Commission, 70 - 90 percent of total expenditures in independent agencies consist of operating costs including labor costs. Therefore, the current system is not likely to undermine the autonomy of independent agencies. Also, after analyzing the recent 23-year-period data, I find independent agencies` budget requests are more often accepted than those from agencies in the executive branch. This finding means the executive branch does not try to have an influence on other branches in terms of expenditure control; rather, it tries to improve the autonomy of independent agencies.US, UK, France, Germany, and Japan, which have had a long tradition of parliamentary democracy, reach agreement through conversations and compromise. In other words, although independent agencies of these countries seemingly make their own budget preparations, it is actually done by negotiation with the central budget office.In korea, there has been an imbalance in power between the executive and legislative branches. Under this circumstance, a few reform agenda will not make the system work effectively and efficiently. The most urgent agenda is to provide cooperative and information-sharing environments.
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