실천공동체로서 주민자치위원회의 평생교육학적 함의 : 서울·경기 지역을 중심으로 = A Study on Lifelong Educational Implications of Residents Autonomy Committees as an Community of Practice : Centered on Seoul and Kyunggi Area

국문 초록 (Abstract)

최근 소외된 일상생활을 극복하고 정서적인 안정감 및 사회의 건전성 증대를 위한 공동체 회복이 화두이며, 이를 위한 자생적 노력이 필요하다. 제도화된 주민자치 영역에서의 자생적 노력은 주민자치위원회와 맞닿아 있다.
본 연구는 주민자치위원회가 갖고 있는 실천공동체 속성에 주목하였고, 지역에서 주민자치위원회가 어떻게 작동하고 있는지를 심층적으로 파악하여 실천공동체로서 주민자치위원회가 갖는 평생교육학적 함의를 도출하고자 하였다.
이를 위해 문화기술지 연구방법을 적용하였으며, 자료 수집은 서울과 경기 지역의 주민자치위원회와 주민자치위원들에 대한 참여관찰과 심층면담을 통해 이루어졌다. 참여관찰은 2015년 4월부터 2017년 11월까지 2년 7개월 간, 심층면담은 2017년 1월부터 5월까지 5개월 동안 이루어졌다. 자료 분석은 실천공동체 관점을 적용하였고, 반복적 비교분석법을 활용하여 연구결과를 도출하였다. 본 연구의 결과는 다음과 같다.
첫째, 주민자치위원회 구성원은 공식적 절차에 의해 행정조직으로부터 주민자치위원직을 부여받았고, 제도화된 주민자치 영역에 참여하였다. 진입경로는 강한 봉사의식과 비공식적 인맥으로 인한 높은 진입장벽이 있었으며, 참여구조는 침묵, 위원장 중심, 주변적 위치에 머무는 구조로 나타났다. 이때 임원 직책은 주민자치 일을 하는 자리로서 공동체 중심으로 전환하는 계기로 작용하였다.
둘째, 주민자치위원회의 공동 업무는 주민자치센터 운영, 주민자치위원회의 운영, 주민자치사업 추진으로 공식화되었다. 전반적으로 행정주도성이 강하게 나타났으나, 주민자치사업 추진에 대한 주도성과 자치성은 자치위원회가 갖고 있는 것으로 나타났다.
셋째, 주민자치위원회의 공유 서사는 당위와 현실 사이에서 상반되는 이중성으로 나타났다. 주민자치 틀은 ‘자치’와 ‘관치’로, 자치위원의 정체성은 ‘주민 대표’와 ‘감투 쓴 손님’으로, 자치위원회의 정체성은 ‘법적인 심의기구’와 ‘지역의 상위단체’등 이중적으로 형성되었다. 자치위원들은 자치위원회를 ‘일감조직’보다는 ‘심의 및 의결조직’으로 인식하고 있었다. 자치위원들 간 관계 맺기는 다양한 소통방식이 작동하고 있었으며, 주민자치 성과로 이어진 사업 추진은 조직적 성취감 및 호혜적 관계 형성을 가져왔다. 따라서 주민자치위원회는 일 중심의 조직으로 전환해야 한다. 주민자치위원회와 행정조직 간의 관계 맺기는 상호협력 관계가 주민자치 기반으로 작동하고 있었다. 이때 동장-전담 공무원-자치위원회라는 삼각관계가 형성되었다. 동장과의 관계는 ‘동장이 시키는 일을 하는 것에 익숙한 구조’로, 전담 공무원과의 관계는 ‘공무원에게 시키는 것이 익숙한 구조’로 상반되게 고착되어 있었다.
넷째, 지역사회교육, 지역사회기반 시민교육 차원에서 주민자치위원회의 평생교육학적 가치는 지역주민 개인의 성장은 물론 지역사회 시민으로 성장시키는 단초로 작용하였다. 주민자치위원회에 참여한 구성원들은 자기 계발 및 삶에 대한 자신감이 배양되었고, 마을 애착심 증대로 지역사회를 책임지는 사적 공인으로 성장하였다. 또한 공공성 학습으로 지역시민성을 함양하는 기초를 형성하였다. 또한 마을의 변화와 지역공동체 형성의 토대로 작용하였다. 반면, 주민자치위원회가 갖는 한계들도 다양하게 드러났다. 이는 공동체 내에서 구성원 간 소통의 부족과 구성원들의 연령대 및 그동안의 관행으로 인하여 비판적으로 사고하는 방식에 익숙하지 않기 때문으로 간주된다. 공동체 내부에서는 구성원 간 관계의 편협성 및 기존 관행에 대한 순응성이 지배적이었고, 자치행정의 고착된 관료성은 자치역량의 약화를 초래하는 것으로 나타났다. 또한 사전교육의 부재로 인한 ‘준비 없는 참여’가 되고 있었고, 지자체 주도의 학습시스템은 일회성 교육 중심이었고, 교육에 늘 참여하는 사람만 참여하는 구조로 분석되었다.
결과적으로 주민자치 현장에서 작동하고 있는 주민자치위원회의 문화는 관주도성이 강하게 반영되었고, 주민자치위원회는 ‘자치’와 ‘관행’이라는 상반된 의식과 행동을 보였다. 최근 지방자치의 환경 변화와 지역의 요구는 지역공동체 회복을 위한 주민자치를 강조하고 있다. 따라서 주민자치가 지역에 정착하기 위해서는 주민자치위원회 구성원 전체가 함께 일하는 구조로 재구조화되어야 할 것이다.
실천공동체로서 주민자치위원회가 갖는 평생교육학적 함의는 평생교육의 지역화 동향과 맞물려서 평생교육체제화 과정에서 간과되어진 사회교육 실천의 임파워먼트적 전통을 회복할 수 있는 단초를 찾을 수 있다는 것이다.
연구결과를 토대로 몇 가지 정책 및 후속 연구를 제언하였다. 향후 ‘주민자치위원회’에서 ‘주민자치회’로 전환될 것으로 예측되는 가운데, 행정조직은 주민자치위원회에게 주민자치에 대한 권한과 책임을 과감하게 이양해야 한다. 이때 무엇을, 어떻게 하는 것이 협치인지에 관한 명확한 합의가 요구된다. 더 우선적인 것은 주민자치위원회 내부적인 변화의 모색이다. 또한 주민자치위원회는 주민자치의 방향성에 대한 지역적 합의를 이루어내야 한다. 이를 위한 주민자치 철학이 필요하며, 지역 마을활동가 및 시민단체와의 연대가 요구된다.
평생교육 영역에서는 먼저, 시민교육의 차원에서 주민자치위원 양성과정에 관한 연구가 이루어져야 한다. 주민자치위원회는 성인기 시민의식과 시민역량 학습을 위한 최적의 장이 될 수 있다. 최근에 활발하게 이루어지고 있는 지자체 중심의 ‘시민대학’이나 민간단체 중심의 ‘민주시민교육’과 연계 방안을 고려할 필요가 있다. 둘째, 주민자치위원회가 학습동아리 또는 학습조직으로 전환․발전되어야 한다. 주민자치위원회의 지속성 및 항상성을 담보하기 위해서는 그동안의 ‘교육 받는다’에서 ‘학습 한다’라는 주민자치위원회 주도의 학습 시스템의 개발이 필요하다. 이때 주민자치위원 유경험자를 적극 활용하는 방안을 강구해야 할 것이다. 셋째, 주민자치가 제대로 작동되기 위해서는 ‘주민자치 지도사’의 양성이 필요하다. 이는 평생교육사 양성과정과 연계한 방안을 고려해볼 수 있다. 넷째, 주민자치와 평생학습도시사업과의 연계가 필요하다.
마지막으로, 본 연구의 한계를 바탕으로 한 후속 연구를 제안하였다. 본 연구는 5년 이상의 자치위원 경험과 직책, 그리고 열정을 가진 공동체 내 중심 참여자를 대상으로 하였다는 점에서 한계를 가진다. 이에 후속 연구로 신입 또는 일반 자치위원들과 주민자치 주요 행위자의 한 축인 공무원 대상의 참여경험 연구가 필요하다. 또한 젠더적 관점에서 주민자치위원회에 대한 연구와 학교교육과 주민자치와의 연계방안 모색 및 주민자치교육 효과성에 대한 후속연구가 이루어져야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to conduct an in-depth analysis on how Residents Autonomy Committees (RAC) as an institutionalized local-community of practice operates based on the participation experiences of their committee members. In doing so, this study aims to find lifelong educational implications of residents autonomy committees as Community of Practice. This study applied the ethnography method, and data collection was performed through participant observation on Residents Autonomy Committees in Seoul and Kyunggi-do and in-depth interviews with their committee members with more than 5 years of experiences. Data analysis applied the perspective of Community of Practice, and research results were derived by using iterative comparative analysis method.
The findings of this study are as follows. First, the change characteristics of the level of participation in the community were strongly influenced by the position, which solidified the chairperson-centered structure, and other members except the chairperson had limitations in growing into full participants in the community. Second, the joint works of Residents Autonomy Committees were formulated by the operation of the residents' self-governing center, the operation of community centers, the operation of residents autonomy committees, and the promotion of the residents autonomy projects. Although administrative leadership was strong in general, the committees had the initiative and autonomy for promoting the resident autonomy projects. Third, the shared repertoire of the residents autonomy committees appears to be a dual structure that is contradictory between the ideal and the reality. The Residents Autonomy was dually formed by‘autonomy’and‘governmental leadership’, the identity of the residents autonomy committee members were dually formed by‘residents' representatives’and 'patronized guests', and the identity of the residents autonomy committees was dually formed by‘legal deliberative organization' and‘local top-organization'. The results of the resident autonomy projects affected the interactions and reciprocal relationships in the community. Fourth, the residents' autonomy committees were adhered to‘structure accustomed to doing the work under the command of village headperson' in relationship with the village headperson, and 'structure accustomed to doing what is asked for' in the relation with the public officials in charge. Fifth, the residents autonomy committees has brought up the self-development and self-esteem of their members, cultivation of community residents’ sense of local attachment, and changes in the village. On the other hand, the limitations within the community include political view projection, deepening the dependency on the civil officials in charge and chairpersons, the aging of the members due to barriers to entry, gap of professionalism in residents autonomy, and lack of prior education.
As a result, the culture of the residents autonomy committees, which operates in the residents self-governing field, had strong administrative leadership, and the residents autonomy committees showed a conflicting consciousness and behaviors of‘autonomy’and‘tradition’. Thus, re-organizing the resident autonomy committees is required to be settled in a local community.
The suggestions based on the findings of the study on the policy are as follows. The administrative organization should drastically delegate the authority and responsibility to the resident’s autonomy to the residents autonomy committees, and the residents autonomy committees need to explore innovative changes beyond the existing traditions. In the area of lifelong education, the process of training local residents autonomy committees members should be established, and the residents autonomy committees should be transformed into learning clubs or learning organizations. In addition, fostering local residents autonomy instructors in connection with the training course for lifelong education instructors can be considered into account. Based on the limitations of this study, follow-up research is also proposed.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• A. 연구의 필요성 및 목적 1
• B. 연구 문제 6
• C. 용어의 정의 7
• Ⅱ. 이론적 배경 8
• A. 실천공동체 8
• 1. 실천공동체의 정의와 형태 8
• 2. 실천공동체의 구성요건과 합법적 주변참여 16
• 3. 실천공동체의 가치와 한계 24
• B. 주민자치위원회 27
• 1. 주민자치위원회의 태동과 주민자치센터 27
• 2. 주민자치위원회의 구성 및 운영 31
• 3. 주민자치위원회의 성격과 로컬 거버넌스 35
• C. 선행연구 42
• 1. 실천공동체에 관한 선행연구 42
• 2. 주민자치위원회에 관한 선행연구 45
• Ⅲ. 연구방법 48
• A. 문화기술지 48
• B. 연구자 51
• C. 연구 참여자 53
• D. 자료 수집 및 분석 59
• Ⅳ. 주민자치위원회 구성원의 진입경로와 참여 구조 65
• A. 진입경로: 강한 봉사의식과 비공식적 인맥으로 인한 높은 진입장벽 66
• B. 참여 구조: 공동체 내 주변참여에 익숙해지는 학습 72
• 1. 침묵의 구조 73
• 2. 위원장 중심의 구조 76
• 3. 주변에 머무는 구조 81
• Ⅴ. 주민자치위원회 구성원의 공동업무, 공유서사, 관계 맺기 83
• A. 공동 업무의 유형 83
• 1. 지역주민의 삶을 풍요롭게 만드는 주민자치센터 운영 83
• 2. 주민자치의 토대를 세우는 주민자치위원회의 운영 92
• 3. 주민들 힘으로 살기 좋은 마을을 만드는 주민자치사업 추진 100
• B. 공유 서사의 이중성 106
• 1. 주민자치의 틀: 자치와 관치 107
• 2. 주민자치위원의 정체성: 주민 대표와 감투 쓴 손님 115
• 3. 주민자치위원회의 정체성: 법적 심의기구와 지역의 상위단체 120
• C. 관계 맺기의 특성 121
• 1. 자치위원과 관계 맺기: 다양한 소통방식 122
• 2. 행정조직과 관계 맺기: 상호협력관계가 주민자치 기반 126
• Ⅵ. 실천공동체로서 주민자치위원회의 평생교육학적 가치와 한계 131
• A. 주민자치위원회의 평생교육학적 가치 131
• 1. 자기계발과 삶에 대한 자신감 배양 132
• 2. 지역사회를 책임지는 사적 공인으로 성장 134
• 3. 공공성 학습으로 지역시민성 기초 형성 135
• B. 주민자치위원회의 평생교육학적 한계 138
• 1. 구성원 간 관계 편협성과 순응성 139
• 2. 고착된 자치행정의 관료성 154
• 3. 지자체 주도 주민자치 학습시스템 157
• 결론 및 제언 166
• A. 결론 166
• B. 제언 172
• 참고문헌 179
• 부록1. 연구 참여 동의서 192
• 부록2. 주민자치센터 설치 및 운영조례 준칙(안) 193
• ABSTRACT 200

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• 173 남재걸, "트리플 힐릭스 모형(Triple Helix Model)을 활용한 주민자치위원회와 이해 관계자 집단 간 상호작용 분석: 경기도 A기초지방자치단체를 중심으로", 한국지방행정연구원, 한국지방행정연구원, 지방행 정연구 29권 4호, 125-159, 2015
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• 175 신예철, "「지역만들기에 있어서 지역공동체 역량이 지속적 참 여와 참여확대에 미치는 영향 연구: 지역만들기 공동체와 지 역문화활동 공동체의 역량비교분석을 중심으로」", 한양대학교 도시대학원 박사학위논문, 2012