가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원 타당성 검토
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2021
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1-107(107쪽)
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□ 연구목적
○ 가업승계 시 가업상속공제와 같은 국세 상의 세제 혜택들이 지원되고 있지만, 가업승계 대상 중소기업들(일부 중견기업 포함, 이하 편의상 ‘중소기업’으로 표기)은 다양한 문제들을 겪으며 여전히 원활한 가업승계에서의 어려움을 호소하고 있음.
- 가업이란, 대통령령으로 정하는 중소기업 또는 대통령령으로 정하는 중견기업(단, 상속이 개시되는 소득세 과세기간 또는 법인세 사업연도의 직전 3개 소득세 과세기간 또는 법인세 사업연도의 매출액의 평균금액이 3천억 원 이상인 기업은 제외)으로서 피상속인이 10년 이상 계속하여 경영한 기업을 말함.
- 이와 같은 가업의 소유권·경영권이 직계비속, 방계혈족, 친족(며느리, 사위 등)에게 이전 될 때를 특히 가업승계(「중소기업진흥에 관한 법률」 제2조제10호)라고 명칭하고 있음.
- 중소벤처기업부(2020)에 따르면 전체 중소기업들 가운데 창업 이후 30년 이상(30년~40년 미만 & 40년 이상)의 업력을 보유한 중소기업의 2015년~2018년간 증가율은 32.2%에 이르며, 보다 고업력인 40년 이상 중소기업의 경우 그 증가율이 60.4%로서, 가업승계의 가능성이 높은 중소기업들이 빠르게 늘어나고 있는 것으로 파악됨.
- 가업승계 시 피상속인과 상속인은 법정화된 모든 가업상속공제 사전·사후 요건들을 충족하기가 매우 까다로워 가업상속공제 혜택을 받는 데 많은 어려움이 따르고 있음.
- 이로 인하여 가업승계 대상 중소기업들은 높은 상속세 부담을 고스란히 짊어져야 하는 상황에서 자유롭지 못한 실정임.
○ 이에 따라, 지방세 측면에서 가업승계 과정 중의 중소기업들을 지원하는 것이 시의성과 더불어 적합하고 합리적일 수 있을지, 지방세 차원의 지원 타당성을 검토해 볼 필요성이 제기되는 상황임.
- 그간 가업을 승계하는 중소기업들에 대한 세제혜택들은 국세 측면에서 부여 및 시행되어 왔음.
- 현재까지 지방세 측면에서의 지원책은 명시적으로 마련되어 있지 않은 상태임.
- 따라서 가업승계 중소기업에 대한 지방세 측면에서의 세제 지원의 토양을 마련함으로써 전도유망한 국내 중소기업들의 경쟁력 강화와 더불어, 건강한 기업생태계 구축에 기여해 나갈 필요성이 대두됨.
○ 이러한 배경하에, 본 연구는 가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원의 타당성을 검토하고 관련한 정책제언을 제시하는 것을 목적으로 함.
- 연구목적의 구체화 : ① 지방세 관련 법률(지방세특례제한법, 감면조례)에서 가업승계 기업들에 대한 지방세 감면 지원 타당성 검토, ② 정책적 제언안 마련, ③ 필요시 지방세 감면 외의 간접적인 지원 방향 제언
- 본고는 지방세 관련 법률상 중소기업의 가업승계를 지원하기 위한 세부 법문을 축조하고 그에 관한 예비타당성을 평가하는 것을 목적으로 하지 않음.
- 본고는 예비타당성 평가와는 별개로서, 보다 근원적으로 가업승계 중소기업에 대한 지방세 지원이 당위적인 근거를 구비할 수 있는지를 원천적으로 선제 검토하는 데 목적이 있으며, 구체적인 지원 방향의 제시는 정책제언으로서 제안해 나가고자 함.
□ 주요내용
○ 현행 「상속세 및 증여세법」 시행령 제15조제5항에서 명문화한 가업승계 과정에서의 과세 대상 재산은 다음과 같음.
- 개인가업의 경우 : 가업에 직접 사용되는 토지, 건축물, 기계장치 등 사업용 자산(해당 자산에 담보된 채무액도 승계의 대상이나, 이는 승계자산 가액에서 차감되는 금액임)
- 법인가업의 경우 : 가업에 해당하는 법인의 주식 가액(해당 주식의 가액에 그 법인의 총 자산가액 중 상속개시일 현재 사업무관자산 어느 하나에 해당하는 자산을 제외한 자산 가액이 차지하는 비율을 곱하여 계산한 금액)
○ 가업승계는 주로 사전상속(증여)과 사후상속을 통해 이루어지며, 가업승계 과정에서 상속ㆍ증여로 인한 조세부담이 커 가업승계의 성공과 기간에 영향을 줄 수 있는 것으로 보여 지고 있음.
- 가업승계 방식 : 상속 단독(13.5%), 증여 단독(28.1%), 상속ㆍ증여 혼합(51.0%), 그 외 (7.3%) 가업승계시의 어려움 : 막대한 조세부담 우려(77.5%), 정부정책 부족(49.0%)
· 직계비속이 기업승계를 받을 경우 우리나라의 최고 상속세율은 50%(무할증 기준)로서, OECD 회원국(34개국 대상) 가운데 2번째로 높은 최고세율을 보유 중임.
· 하지만 세율 할증 등의 추가 고려사항을 감안하게 되면, 우리나라의 최고 상속세율은 60%로 높아져 기업승계 과정에서의 상속세 부담이 한층 커지는 양상을 띰.
- 중소기업중앙회(2019)에 의하면 조사대상 중소기업들 중 가업승계에 소요되는 기간이 10년 이상인 경우는 40.6%로 거의 절반에 가까우며, 6년 이상인 경우는 74.3%에 달함.
○ 가업승계 시 상속세 부담은 높은 수준임.
- 개별 대상 기업별로 처해 있는 여건의 특수성들과 공제 가능 여부에 따라서 세부담이 천차만별일 수 있으나, 상속재산의 절반 가량을 상속세로 납부해야 하는 상황이 충분히 발생 가능한 실정임.
- 이처럼 상속세 부담이 작지 않은 수준이기 때문에 가업상속공제 제도를 도입하여 세부담을 낮춰주고자 하고 있으나, 현재 가업상속공제 제도의 이용도가 높지 않은 상황이며 해당 제도 이용 건당 평균 공제금액은 약 35억 원에 그치고 있음.
○ 가업승계가 이루어지는 경우에는 부동산이나 주식 등을 취득하게 되므로 일반적으로 취득세의 납세의무가 발생하고, 경우에 따라 주식을 양도하는 때에는 주식 양도에 따른 지방소득세 납세의무 등도 발생할 수 있음.
○ 하지만 순수히 가업승계와 관련하여선 가업승계 시점에 재산을 무상 이전받는 상속인에게 발생하게 될 납세의무에 관하여 살펴보아야 하며 이때 취득세가 문제되므로, 지방세에 대한 논의의 범위는 취득세로 한정됨.
- 주식 양도에 따른 지방소득세 납세의무는 거래방식이 매매 내지는 교환에 기인하여 효력이 발생하는 것으로서 무상으로 주식을 상대방에게 수여하는 것이 아님과 동시에, 양도 행위가 가업승계 당시로만 국한되고 있다고 볼 수도 없으며, 납세의무도 매도자에게 주어짐.
○ 가업승계 시 취득세 부담은 상속세 부담에 비해 낮은 수준임.
- 모든 취득 대상 물건들의 상속 관련 표준세율들을 평균화해보면 해당 평균 세율은 약 2.79%로서, 물건들의 수량·장부가액(상속 시 취득세율이 2.3%~2.8%인 토지 및 건물이 대체로 가장 큰 부분 차지) 및 개별 세율이 대부분 2%대인 점들을 감안했을 때 실제 평균 세율은 최대 5% 안팎의 수준일 것으로 예측함.
- 가업승계 물건들의 장부가액 대비 취득세 비중은 가업승계의 진입장벽을 격상시킬 만큼 높은 수준이라고 평가하기엔 합리적인 근거가 불충분하다고 판단됨.
○ 그럼에도 재산의 무상 이전이 발생하는 가업승계 과정에서 취득세 납세의무 또한 수반된다는 점에서, 지방세 측면에서의 세제 지원 여부에 대한 판단이 요구되며 분석 결과는 아래와 같음.
○ (정책의 필요성) 가업승계에 대한 취득세 감면 지원은 원활한 가업승계에 기반한 장수기업으로서의 지속성 보장과 국가 및 지역 경제의 경쟁력 제고를 위하여 필요한 정책으로 사료됨.
- 가업승계에 대한 취득세 감면 지원의 정책적 목표는 장기화된 경제위기에 처한 중소기업들에게 경영 지속성을 강화할 수 있는 환경을 조성하고 경쟁력의 명맥을 강건히 구축해 나갈 수 있도록 하기 위한 것으로 이해됨.
- 물론 가업승계에 대한 취득세 감면 지원은 경영능력의 저하 여건 촉발 등 부정적인 측면을 내포할 수 있을 것임.
- 그러나 경영능력의 저하 가능성 등 이러한 우려 때문에 높은 세부담을 그대로 감당하게 하여 일거에 원활한 가업승계가 가로막히도록 하는 것 또한 불합리한 모습이라고 할 수 있음.
- 이 경우 외부 인재에 의한 경영방침의 급격한 변화나 창업자가 오랫동안 쌓아온 기업브랜드 가치의 변질, 그간 구축해온 경영·기술 노하우의 유출 등 또 다른 측면에서의 우려점들에 직면하게 될 것임.
- 또한 해당 기업의 경영·기술 노하우 및 고용효과 상실로 인한 영향은 국가경제에 부정적 일 수밖에 없으며, 지역경제 활성화에 꾸준히 기여해 온 기업일 경우 해당 기업의 축소 및 부재는 지역경제적으로도 악영향을 미치게 되는 것은 필연적일 것임.
- 이에 배경하여, 가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원의 필요성을 다음과 같이 정리할 수 있음.
· ① 가업승계 과정에서 높은 세부담(상속세, 취득세 등)으로 인해 기업의 영속성 유지 및 장수 기업으로의 성장에 어려움
· ② 투자·고용·연구개발(R&D) 등 가업승계 중소기업의 활력 제고 필요
· ③ 가업승계 과정에서의 상속세 및 취득세 회피를 위한 불법행위 속출 방지 필요
· ④ 건전하고 효과적인 세수확충 가능성 증진
○ (정책의 공익성) 가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원은 아래의 이유들에 근거하여 공익성에 치중한 정책이라고 판단하기 어려움.
- 공익성은 시장경합을 통한 이윤의 극대화 추구를 목적으로 하지 않고 일부의 영리성 또는 그 전부의 배제를 감수하면서 공공의 이익을 도모하는 성질로 정의됨(허원제, 2021b).
- 그러나 해당 지원정책은 이윤추구 기업들을 취득세 감면의 수혜대상으로 삼고 있음.
· 중소기업이 가업을 승계하기 위해서는 존속은 필수이며 이를 위한 수익성의 극대화가 매우 중요한 요소라는 점에서, 이들은 공익성의 발현을 기대할 수 있는 대상에 속하지 않음.
- 또한 정책목표에 있어서도 공익성을 추구하고 있다고 보기 어려움.
· 가업승계 중소기업의 본원적 목적이 수익성 추구라는 점에서 공동체 전체의 경제적 편익 증진을 구현하기에 앞서 실제 공공성의 지불이 불가피하다는 점을 정책목표에 충분히 참작·반영하지 못한 측면을 수반하고 있음.
- 종합하여 볼 때, 가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원 정책은 공익성의 발현과는 높은 연관성을 찾기 어렵다고 판단되는 바임.
○ (정책목표의 구체성) 가업승계 시 취득세 감면 지원 정책은 유망 중소기업의 명맥 유지와 장수기업으로의 성장 발판을 조성하는 명확한 목표를 설정하고 있다고 보여짐.
- 코로나-19 감염병의 대유행과 장기화에 따른 경기침체로 인하여 건실한 중소기업들조차도 경영환경 악화에 대한 위기감이 고조되고 있음.
- 최근의 높은 공시가 상승 경향 등을 고려했을 때 취득세에 대한 세부담도 커지고 있기 때문에, 국세에 대한 지원만으로는 시기(timing)가 중요한 중소기업들의 가업승계를 원활히 이루어내기에는 녹록지 않은 상황이 되고 있음.
- 이에 가업승계 과정에서 필연적으로 발생하는 취득세에 대한 지원은 가업으로 자리 잡은 중소기업들이 승계될 때 취득세 부담이 걸림돌이 되지 않도록 경감하여 줌으로써, 국세뿐만 아니라 지방세에서도 가업승계에 원활성을 더해주고자 한다는 점을 명확히 하고 있다고 평가함.
○ (정책의 정합성) 아직 지방세 측면에서는 가업승계에 대한 지원제도가 없지만, 향후 해당지원제도의 구축은 국세의 경우와 조화는 물론 보완을 이루어내며 국가정책에 있어서 정합성을 추구할 수 있을 것으로 판단됨.
- 국세와 지방세의 상호관계에 비추어봤을 때 「지방세특례제한법」에서 가업승계에 특화된 감면특례를 지원하는 것은 현재의 국세와 지방세 간 대구(對句)적 체계에 향상된 통일성을 더할 수 있을 것으로 보임.
- 또한 가업상속공제 등에 대한 이용이 까다로워 가업승계에 관한 세부담 완화가 충분치 못하다는 국세 측면에서의 문제적 실태 속에, 가업승계 시 취득세 감면 지원은 이를 보완해 나가는 유용한 출구가 될 수 있을 것임.
○ (지방자치단체 역할로서의 타당성) 해당 지원정책은 지방사무와 연관성을 가지며, 정책목적이 「지방자치법」 제9조에서 규정하고 있는 지방자치단체의 사무범위에 부합한다는 점에서 지방자치단체의 역할수행·개입 근거가 타당하다고 할 수 있음(행안부 훈령 제176호).
- 가업으로 인정받은 중소기업을 승계할 때 취득세 감면을 지원하는 것은 해당 기업들이 고용·생산·소비 진작과 같은 지역경제 활성화에 중요한 역할을 수행하는 등 「지방자치법」 제9조제2항제3호의 ‘지역산업의 육성·지원’ 및 ‘중소기업의 육성’과의 관련성이 인정됨.
- 한편 지방자치단체가 처리할 수 없는 국가 사무의 범위에 관한 「지방자치법」 제11조에 기준하여서도 지방자치단체 역할로서의 타당성을 판단할 수 있는데, 해당 정책이 이를 위배하지 않아 지방자치단체는 역할수행·개입 근거의 타당성을 유지하고 있음.
○ (정책수단의 적절성) 중소기업에 대한 가업승계 지원을 ① 대상 수혜자, ② 보조방식, ③지원시기, ④ 행정집행비용 기준에 입각하여 판단할 때 재정지출 방식을 활용하는 것이 가업승계 중소기업들의 장수기업 성장 발판 마련이라는 정책목표를 달성하기 위해서는 수단의 적절성 측면에서 바람직할 것으로 판단됨.
○ (정책대상의 적절성) 가업승계 시 취득세 감면이 가능하게 될 경우 정책적 수혜대상자는 자산총액이 5천억 원 미만의 중소기업(연평균 매출액 3천억 원 미만의 중견기업 포함)으로서, 이들이 가업승계 과정에서 짊어지게 될 취득세 부담이 장부가액 대비 명목적으로 약 3%, 실제적으로 5% 안팎의 수준으로 예측된다는 점은 조세부담능력의 취약성 면에서 세부담 경감 유인이 필요한 대상자로 보기 어렵다고 평가할 수 있음.
○ (지방세 지원정책 운용 원칙과의 일관성) 가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원은 현행 지방세 지원정책 운용 원칙과 온전한 일관성을 유지한다고 보기 어려울 것임.
- 이는 가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원정책이 「지방세특례제한법」 제2조의2의 지방세 특례 지원 원칙을 대부분 준수하고 있다고 보여지나, 3가지 측면에서는 위배성을 띠고 있다고 판단되기 때문임.
· 첫째, “지방세 특례 목적의 공익성”에 대하여 위배성을 띰.
· 둘째, “지방세 특례 적용 대상자의 조세부담능력”에 대하여 위배성을 띰.
· 셋째, “조세의 형평성”에 대하여 위배성을 띰.
○ (타 조세지원제도와의 중복성) 현재 원활한 가업승계를 지원할 목적하에 마련된 지방세제는 명시적으로 존재하지 않아 향후 가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원이 지방세 관련 타 조세제도와 중복성을 띨 것으로 보이지 않음.
- 중소기업의 합병·분할에 대한 지방세 관련 감면혜택이 존재하지만 이는 중소기업의 육성과 발전을 위하여 안정적인 합병·분할을 촉진하는 데 1차적인 목적을 둔 제도로서, 가업승계 대상 기업들이 합병·분할이라는 특수한 방식을 동반할 경우에 이용할 수 있을 뿐 사실 원활한 가업승계를 도모하기 위해서 근본적으로 마련된 세제상의 지원책이 아님.
○ (입법적 충분성) 가업승계 세제 지원혜택을 받는 동일한 대상 기업에 대하여, 국세와 지방세가 사후관리 기간을 다르게 운용하는 상호 불협성의 소지가 있어 입법적 충분성이 미흡함.
- 취득세의 사후관리 기간은 2년~3년인데 반해, 상속ㆍ증여세의 경우는 사후관리 기간이 5년~7년이라는 점에서 상호 불협하여 문제 발생의 소지를 지님.
○ (조세경쟁의 발생 가능성) 자치법규 상 가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원은 조세경쟁의 발생 위험성을 내포하고 있어 「지방세특례제한법」 외에는 부작용의 원천 배제가 어려울 것으로 보임.
- 가업승계에 따라 발생하는 취득세는 1회에 전액 납부해야 하는 만큼 부담이 적지 않은 수준이므로, 가업승계 중소기업들에게 해당 취득세를 감면해 주는 것은 연속적인 사업 추진 및 기업경영에 있어서 조세 인센티브로 작용할 수 있을 것으로 보임.
- 이 경우, 지자체 간에 자칫 과도한 세수 손실을 초래하는 경쟁적인 감면정책의 도입·시행 가능성을 배제할 수 없게 됨.
○ (정책의 조세형평성) 해당 지원정책은 조세불형평성의 여지를 지님.
- 가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원이 공정한 세제 지원정책으로서 형평성을 갖추기 위해서는 수평적·수직적 형평성을 모두 충족시켜야 함.
· 수평적 형평성 : 동일한 담세력을 보유하며 비슷한 상황에 처한 가업승계 대상 중소기업들이 동일한 수준의 감면 혜택을 받을 때 달성
· 수직적 형평성 : 서로 다른 담세력 수준의 가업승계 대상 중소기업들이 그에 상응한 정도의 감면 혜택을 받을 때 달성
- 하지만 가업 운영 기간(가업 업력)을 감면 혜택을 차등화하는 기준으로 삼는 이상, 해당 정책은 수직적 형평성은 충족하지 않게 될 것임.
· 담세력 수준에 대한 참작 없이 가업을 지속해온 기간을 기준으로 승계 과정 시의 취득세 세부담을 감면할 경우에는 충분한 담세력을 보유한 중소기업과 그렇지 못한 중소기업 간에 실질 세부담에서의 차이가 불가피해질 수밖에 없음.
· 이는 납세의무자의 조세부담이 각각의 담세력에 상응해야 된다고 하는 응능과세 원칙에 부합되지 않게 되며, 그로 인하여 수직적 형평성에 어긋나게 됨.
- 아울러 ‘조세중립성’의 위배 문제에 기인하여서도 합리적인 제도적 형평성을 갖추고 있다고 보기 어려울 것임.
· 간주취득세 납세의무의 유무를 고려했을 때 가업승계 시 취득세 지원 대상은 사실 법인보다는 개인으로서, 세제혜택이 개인에 집중될 것으로 예상됨에 따라 조세중립성의 위배 문제가 발생할 우려가 있음.
○ 상기 사항들을 종합하여 볼 때, 지방세 측면에서 취득세 감면 지원을 토대로 가업승계 중소기업을 직접적으로 지원하는 것은 아직 타당성이 충분치 못하다고 판단됨.
□ 정책제언
○ 중소기업 가업승계 시 취득세 감면 지원은 신중할 필요성이 제기된다고 할 수 있으며, 현재로서는 가업승계 중소기업에 대한 취득세 연부연납 제도 도입을 타진하는 것부터 접근해 나가는 것이 바람직할 것으로 제언함.
지방세 측면에서의 우선적 지원제도 모색 방향
· 취득세 및 관련 납세 지원제도 설계 시, 납세부담을 완화토록 하기 위하여 연부연납 제도를 도입해 가업승계를 지원
○ 또한 가업승계 취득세 감면 지원에 대하여 현재 국세 지원제도 상에서도 이미 드러난 우려 사항들의 개선이 동반되지 않는다면, 향후 지방세제적 지원의 타당성은 더욱 낮아질 수 있는 부분이 있어 이에 대한 고려가 필요함.
- 국세 지원제도에서 나타난 문제점들에 착안했을 때 이를 취득세 및 관련 납세 지원제도에서 반복하지 않도록 해야 하며, 만약 답습을 방지하지 못할 경우에는 향후 지방세 차원의 가업승계 지원은 실재(實在)적인 제도로서 자리 잡기에 미흡할 수밖에 없을 것으로 판단함.
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