지방세특례제한법 분류체계 개편방안
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2020
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1-129(129쪽)
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□ 연구목적
○ 본 보고서는 현행 8개로 구분되어 있는 지방세특례제한법 상 분류기준을 검토하고 기존 지방세 특례항목과 지방소득세 특례항목을 분류기준에 맞추어 재분류하는 것을 목적으로 함
□ 주요내용
○ 2010년 신설된 지특법은 지방세지출예산제도와 연계하여 기능별 편제로 설계
- 지특법 제정을 통하여 여러 법조문으로 산재되어 있던 지방세 비과세·감면 규정을 일원화함으로써 감면 관련 제도의 관리 강화 및 지방세 운영의 건전성·책임성 강화
- 지특법 편제는 지방세지출예산제도와 연계하여 수혜자별·목적별에서 기능별로 전환하여 8개의 분류체계로 구성
ㆍ (1)농어업, (2)사회복지, (3)교육 및 과학기술, (4)문화 및 관광, (5)기업구조 및 재무조정, (6)수송 및 교통, (7)국토 및 지역개발, (8)공공행정
- 이후 지방소득세 독립세 전환을 통하여 신설된 지방소득세 특례는 제3장에 독립적으로 위치하며 기존 지방세특례와 차별적인 편제로 구성
ㆍ지방소득세 특례는 조특법을 그대로 준용하여 11개 분야의 구분체계를 가짐
ㆍ기존 지방세특례와 지방소득세 특례가 독립적으로 구성된 이유는 지방소득세 독립세전환 및 조특법 상 지방세감면 이관시 기존 편제의 개편 대신 기존 법체계에 덧붙이는 방식으로 개정하였기 때문임
○ 지특법 편제를 기능별로 설계한 것은 지방세지출을 지방세예산제도로 흡수하여 지방재정의 투명성 및 효율성을 제고시키기 위한 정책당국의 의지를 반영하고 있는 것으로 판단됨
-지방세지출예산제도는 지방세지출을 지방예산제도의 범위 내로 흡수하여 세입·세출과 동일하게 예산과정을 거치도록 함으로써 지방재정운용의 투명성, 효율성을 확보하고자 하는 제도로 2010년 지자체 의무사항으로 도입
- 舊(구) 지방세법과 감면조례에 의한 특례항목은 수혜자 및 감면목적에 따라 구분되었지만, 지특법은 기능별 분류를 택하고 있는데 이는 지방세특례를 예산제도의 일부로 흡수하고자 하는 정책적 의도가 반영된 것으로 보임
- 또한 지방세특례는 2014년 감면에 대한 통합심사제도가 도입되어 사전·사후관리에 대한 법적 규정이 보완된 이후 지방세지출을 예산안의 일부로 운영하고자 하는 제도적 인프라를 조성하고 있음
ㆍ지방세특례 또한 조세지출예산제도와 유사한 지출예산제도의 형식에 따라 관리되기 시작하며 행안부 내에서 지방세지출예산업무를 전담할 지방세특례제도과를 신설
ㆍ지방세지출보고서 및 지방세특례 예비타당성평가와 사후 심층평가에 대한 지특법 제181조제6항과 제7항의 신설로 지방세특례를 지출예산제도로 제도화 함
- 2021년부터는 지방소득세 특례 또한 지특법 체계 내에서 독립적으로 운영됨으로써 지방세지출예산제도의 중요성은 더욱 높아지고 있는 상황임
○ 지출예산제도로 지방세(조세)특례를 운영하는 것은 지방세(조세)지출과 재정지출의 통합적 재정관리를 통한 재정의 효율성 및 효과성 제고에 있으며, 통합적인 재정관리를 통한 연계 강화는 지속적으로 추진되어야 할 것임
○ 하지만 현재 지특법 분류체계는 지출예산제도로 지방세특례를 운영하는 데에 있어서 다음과 같은 문제점이 있음
- ①지방소득세 및 기존 지방세특례 항목 간 단절
ㆍ기존 지방세특례와 지방소득세 특례는 각 장으로 분리되어서 독립적인 분류체계를 가지고 있음
ㆍ하지만 이러한 이원화된 체계는 지특법을 처음 접하는 납세자에게 혼란을 초래할 수 있으며, 2021년부터 지방소득세 감면을 적극적으로 관리하여야 하는 과세관청 입장에서도 운영상 어려움 발생
- ②일부 기능별 분류기준 누락
ㆍ제2장 지방세특례의 편제는 지방 세출예산 기능별 분류를 따르고 있지만 일부 분야가 누락되어서 분류상 오류 발생
ㆍ납세자 입장에서도 일부 기능의 누락으로 관련 특례항목을 찾는데 어려움 발생
ㆍ또한 분류기준의 누락은 지방세지출과 재정지출을 통합적으로 관리하고자 하는 정책목표를 퇴색시킬 수 있음
- ③분류기준 혼재
ㆍ지특법 상 분류체계는 예산 기능별 분류를 따르고 있으나 분류기준이 명확하지 않음
ㆍ기본적으로 지원기능을 중심으로 특례항목을 분류하고 있으나, 일부 항목은 지원대상을 중심으로 분류하고 있어서 혼란 초래
- ④대상 및 기능이 혼재된 조문 존재
ㆍ지원기능이 다른 두 개 이상의 감면대상이 한 조문을 구성하고 있는 경우 분류의 정확성 저해
ㆍ감면대상을 지나치게 포괄적으로 규정한 조문 또한 하나의 기준으로 분류하기 어려움
ㆍ여러 감면대상과 지원기능을 하나의 조문으로 규정됨에 따라 재정지출과의 매칭이 어려우며, 개별 지원대상 정비 시 어려움 발생
○ 이상의 문제점을 바탕으로 지방자치단체 세출예산 기능별 분야에 따른 분류기준 및 정비방안 제안
- 지자체 세출예산 기능별 분류는 13개 분야, 52개 부문으로 구성
- 기존 지특법 제2장 8개 분류에서 4개 분야 신설 및 기존 분류기준 분리
ㆍ(신설) 공공질서 및 안전, 환경보호, 보건·의료, 기타
ㆍ(분리) 교육 및 과학기술 → 교육, 과학기술
- 분류의 기본원칙은 항목별 지원기능을 고려하여 예산 기능별로 분류
ㆍ기존 지방세지출보고서 및 조세지출예산서 상 특례항목별 기능별 분류 참조
ㆍ분류시 지원기능이 모호한 경우 소관부처 및 유사 재정사업 고려
ㆍ추후 재정지출과의 연계를 위하여 기능별 하위 부문까지 부록에 수록함
- 지방소득세 특례항목 또한 우선적으로 조세지출예산서 상 명시된 예산 기능별 분류를 참조하되, 기존 지방세특례항목과의 정합성을 고려
- 기능이 2개 이상 중복될 경우 대표성을 가진 항목을 중심으로 분류하되 내부적으로 구분하여 관리할 수 있도록 복수의 기능 제시
- 지원기능이 상이하여 하나의 예산 기능별 분야에 대응하지 않는 조문은 분리 제안
○ 지특법 조문별로 재분류 결과, 지방세(조세)지출보고서 상 기능별 분류, 소관부처, 세부 부문, 도입목적 및 수혜자, 특이점을 제시
- 기존 지방세특례와 지방소득세 특례를 하나의 분류기준에 따라 분류하여 지특법 체계 내에서 유기성을 확보
- 각 특례항목별 예산상 세부 부문을 제시함으로써 재정지출과의 연계성 강화 시도
- 한 조문 내 상이한 기능을 지니고 있는 기존 조문 분리 제안
ㆍ사회복지법인과 사회복지법인의 의료기관 분리(§22)
ㆍ학교와 사립대학교 부속병원 분리(§41)
ㆍ교환자동차와 친환경자동차(하이브리드차·전기차·수소차) 분리(§66)
ㆍ토지수용 등으로 인한 대체취득에 대한 감면대상을 농지와 농지외로 분리(§73)
ㆍ조합법인에 대한 법인지방소득세 과세특례를 농협·수협·산림조합과 새마을금고·신협으로 분리(§167)
□ 추가적 정책제언
○ 기존 지방세지출보고서에서 지방세지출예산서로 개편
- 현재 지방세지출보고서는 2개년도(직전, 당해연도)의 실적(결산)만을 세출 기능별로 구분하여 제시함으로 실질적으로 예산제도의 기능을 수행하고 있지 못함
- 조세지출은 2010년부터 조세지출보고서에서 조세지출예산서로 대체하여 지출예산제도의 형식에 따라 관리함에 따라 3개년도(직전, 해당, 다음 연도)의 실적 및 추정금액을 제시하여 예산제도로서의 역할 수행
ㆍ조세지출 내역을 예산의 기능별 분류기준에 따라 작성·공표하여 재정운영의 투명성·효율성 제고
ㆍ조세지출 항목별로 예산 분류기준(분야·부문)의 정보를 제공함으로써 한정된 국가재원을 보다 효율적으로 배분
- 현행 지방세지출보고서가 예산제도로서 작동하기 위해서는 지방세지출예산서로 개편하고, 예산제도에 부합하게 수록내용을 보완하는 것을 제안함
ㆍ실적이 아닌 다음 연도 지방세지출 추정금액, 항목별 분야 및 세부 부문에 대한 정보, 수혜자별 귀착에 대한 정보 제공
- 지방세특례제한법의 운영주체가 중앙부처라는 점을 감안하면 지방세지출예산서는 정책결정자인 해당 중앙부처가 작성하는 것 또한 지출예산서의 정확성을 높일 수 있는 방안일 수 있음
ㆍ실질적으로 지방세지출에 대한 정책은 중앙부처에서 결정하고 있다는 점에 비추어 해당 보고서를 정책결정자인 중앙부처에서 작성·공표하는 것이 바람직할 수 있음
ㆍ반면 지방자치단체가 자율적으로 결정하여 실행하는 조례감면의 경우 이와 분리하여 지자체가 자체적으로 작성하여야 책임성을 제고할 수 있음
○ 특례항목별 관리유형 설정
- 재정운영의 효율성·효과성 달성을 위하여는 재정지출과의 연계 강화를 통하여 중복되는 지원은 축소하고, 정책목표를 달성한 항목은 지원을 종료하는 등의 지속적 관리 필요
- 이를 위하여 국세의 경우 조세지출보고서를 통하여 항목별 관리유형을 설정하고, 해당 관리유형별로 감면정비를 적극적으로 추진하고 있음
ㆍ기준조세체계를 기초로 조세지출의 범위를 설정하고, 조세지출 항목을 “특정성, 대체가능성, 폐지가능성”의 기준에 따라 “관리배제 항목, 잠재적 관리대상 항목, 적극적 관리대상 항목”으로 구분
ㆍ관리배제 항목들은 기준조세체계의 성격이 강하므로 조세지출로 보는 것이 타당하지 않으며, 적극적 관리대상 항목들을 현행 성과관리제도의 대상으로 삼고 그 효과성과 효율성 제고에 노력 집중
- 지방세지출 또한 항목별로 “관리대상에서 제외, 잠재적 관리대상, 적극적 관리대상”으로 구분하고 유형별로 특례항목을 관리하는 것을 제안함
○ 지특법상에서 규정되고 있으나 감면성격을 가진 비과세 항목 관리
- 지방세비과세·감면은 지방재정법 제28조의2, 동법 시행령 제35조의7을 통하여 ‘감면율 법정한도제’를 통하여 감면관리가 이루어지고 있음
- 하지만 실제적으로 운영상 정비가 이루어지고 있는 비과세·감면은 지특법 상 특례일 뿐 지방세법상 특례규정에 대하여는 관리가 이루어지고 있지 않음
ㆍ지방세법 비과세·감면항목은 일몰기간도 없는 영구조항으로 관리되고 있지 않으며, 최근 큰 폭으로 확대되는 추이를 보임
- 감면율 한도제의 정책목적은 불필요하거나, 혜택이 장기화된 감면의 정비를 촉진시켜 재정건전성을 달성하기 위함에 있음
- 하지만 현행 지방세 감면율 한도제는 관리되고 있지 않은 지방세법 상 비과세·감면을 한도에 포함시킴으로써 실질적 감면관리에 대한 실효성을 담보하고 있지 못함
- 국세의 경우 지방세와 동일하게 국세감면율 법정한도제를 운영하고 있지만 개별법상 비과세·감면 또한 조세지출예산서를 통하여 관리되고 있음을 알 수 있음
ㆍ개별법상 조세지출 항목 또한 항목별 관리유형으로 구분하여 관리하며, 심층평가 대상으로 선정하여 사후관리를 실시하고 있음
- 지방세 또한 지방세법상 비과세·감면 항목에 대하여 적극적인 관리가 필요하며, 관리가 불가한 항목에 대하여는 감면율 한도제 산정에서 배제하여야 함
○ 2개 이상의 감면대상이 조문 내에서 항으로 구분되지 않는 경우 대상별로 항을 분리하여 관리
- 기능이 유사하나 대상이 구분되어 있지 않은 조문에 대하여 항을 분리하여 관리의 실효성 확보 필요
ㆍ유치원과 어린이집 분리(§19)
ㆍ공공임대주택과 민간임대주택 분리(§31)
○ 특정 자치단체에 효과가 국한된 특례항목은 지특법이 아닌 개별조례로 규정하여 지역별 특성을 반영하여 운용
- 특례항목 중 지역특성을 반영하는 특례항목은 해당 자치단체의 감면조례에서 규정하며, 국가정책적 목표 수행을 위한 특례항목은 지특법에서 규정하여 차별성 확보 필요
ㆍ지역행사·박람회: 여수세계박람회(§54⑤), 평창동계올림픽(§54⑥)
ㆍ특성화지역: 제주첨단과학기술단지 입주기업(§154), 제주자유무역지역(§155), 기업도시개발구역 창업기업(§156), 아시아문화중심도시(§157), 금융중심지 창업기업(§158), 첨단의료복합단지(§159)
○ 기존 지방세와 지방소득세 특례항목의 통합시 세목별 특성을 반영하여 규정함으로써 납세자의 혼란을 최소화
- 지방소득세는 기간동안 발생한 소득에 대한 과세인 반면, 취득세 및 재산세의 기존 지방세는 시점을 기준으로 한 과세로 세목에 따른 근본적인 차이점 존재
- 시점과세인 기존 지방세특례와 기간과세인 지방소득세 특례항목을 한 조문으로 통합함에 따라 감면기간에 대하여 납세자의 혼란을 초래할 가능성 존재
ㆍ구체적으로 임대주택에 대한 특례항목인 기존 지방세 특례항목(§31)과 지방소득세 특례항목(§138)을 하나의 항목으로 통합하는 것을 예를 들어서 살펴볼 수 있음
ㆍ현 임대주택 등에 대한 취득세·재산세 특례(§31)는 “...지방세를 2021년 12월 31일까지 감면한다”라고 특정 시점을 기준으로 특례를 규정하고 있음
ㆍ반면 임대사업자에 대한 지방소득세 특례(§138)는 “...2019년 12월31일 이전에 끝나는 과세연도까지 해당 임대사업에서 발생한 소득에 대한 개인지방소득세의....”로 특정 기간을 기준으로 특례를 규정하고 있음
ㆍ임대주택에 대한 특례를 하나의 조문으로 통합하는 경우 세목의 특성이 다름에 따라 근본적으로 발생할 수밖에 없는 과세시점과 과세기간에 대한 차이로 인하여 납세자의 혼란이 가중될 수 있음
- 기존 지방세 특례조문과 지방소득세 특례조문의 통합시 동일한 감면대상이라도 무리하게 하나의 항으로 규정하기보다는 하나의 조문 내에서 항을 분리하여 규정함으로써 납세자의 혼란을 최소화할 필요가 있음
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