高麗前期 三省六部制와 各司의 運營 = (The)transformation of Samseong Yukbu Gaksa system in the early Koryo dynasty

국문 초록 (Abstract)

본 논문은 고려전기 지배체제 정비에 따른 정치기구의 변화상을 추적하고, 3省 6部制와 各司를 통하여 고려전기 중앙정치기구의 구조와 운영 원리를 검토하여, 중앙정치기구에 나타나는 특징을 밝혀보고자 하였다.고려 건국 이후 가장 시급한 문제는 신라말에 대두되었던 지방세력의 기반을 흡수하고 이들 세력을 지배세력으로 재편하여 대민지배를 강화하여 중앙집권체제를 구축하는 것이었다. 이러한 모색은 광종대부터 시작되었다. 광종은 사적 기반을 약화시키고 공적 기반을 확대시키는 가운데 지배체제 수립을 모색하였고, 이와 함께 부분적으로 정치기구를 개편하고 唐의 행정체계를 도입하였다. 성종대에는 광종대의 방향을 계승하는 가운데 지방관 파견 등 제도적 정비를 통해 중앙집권체제를 수립하였다. 이에 唐의 3省 6部制를 도입하고 유교이념을 강조하여 중앙집권적 체제를 강화해 나갔다. 집권적 관료체제의 강화는 궁극적으로 지방세력들의 이해관계를 배제하는 것이었던 만큼, 3省 6部制를 통한 지배체제의 운영은 지방세력들의 반발을 살 수밖에 없었다. 이와 더불어 거란의 침입으로 인한 대내외적인 동요가 계속되었다. 그리하여 현종대에 들어와 이러한 상황에 맞게 전반적으로 지배체제를 개편할 수밖에 없었다. 그 방향은 중앙집권적 체제는 유지하면서도 그 운영방식을 바꾸는 방향으로 진행되었다. 이에 따라 중앙정치기구도 개편되었다. 3省 6部制를 유지하면서도, 3省－6部－各司로 이어지는 행정체계를 폐지하여 개별 관청이 국왕에게 直奏하는 체계로 운영하고, 특정한 기구에 권력이 집중되지 않도록 하기 위하여 행정업무를 세분화하고 분산시켜 나갔다. 이러한 과정에서 개별 정치기구만이 아니라 중앙정치기구 전반에 변화가 나타났다. 3省은 3省 分立이라는 원칙은 그대로 유지되었지만, 6部와 各司를 관할하였던 尙書都省은 그 기능을 상실하고 6部와 各司가 지방에 보내는 공문서만을 관리하고 향리에 대한 임명권을 가지는 정도로 기능이 축소되었다. 한편 宰臣은 그 숫자를 증가시켜 재신 개개인의 권한을 약화시키고, 6部의 관료도 일부의 관직을 띠고 宰臣이 되도록 하여 다양한 세력들이 국정 문제를 논의하는데 참여하도록 하였다.6部는 屬司가 폐지되고, 屬司가 담당하였던 업무는 各司로 이관되면서 6部의 업무가 축소되었다. 또한 3省－6部－各司로 이어지는 행정체계의 폐지로 인해, 6部는 各司를 관할․통솔하지 못하게 되었다. 이에 6部는 各司와 같이 단순히 행정업무만을 담당하는 행정기구로 전락하게 되었다. 반면 6部 屬司의 업무가 이관됨에 따라 各司는 그 업무가 증가하였으므로 署급 관청을 增置하여 업무를 분산시켰다. 또한 새로운 일이 발생할 경우, 기존의 관청에서 담당하기보다는 새로운 관청, 특히 各司의 범주에 들어가는 관청을 설치하도록 하였다. 이에 따라 各司의 기능이 확대되면서, 各司는 6部와 대등한 위치로 발전하게 되었다.행정체계 역시 3省－6部－各司로 이어지는 일원적인 체계에서 3省․6部․各司가 직접 국왕에게 보고하는 체계로 바뀌었다. 이에 6部와 各司는 독립적인 행정처리를 하게 되었고, 재정 역시 田柴科가 分給되어 독립적으로 운영되면서, 중앙정치기구는 독립적인 구조로 운영되었다.그 결과 개별 관청이 국왕과 직접 연결된다는 점에서는 국왕의 행정장악력이 강화되어 국왕 중심의 행정운영이 가능하게 되었다. 그러나 실제 행정운영에 있어서는 6部와 各司를 관할․통솔하지 못하는 가운데 행정의 효율성이 떨어지게 되었고, 6部와 各司간의 연계성이 약화되어 6部와 各司간의 업무가 중복되거나 서로 침해하는 등 업무 分掌이 명확하지 않게 될 가능성이 높아졌다. 그러므로 국왕이 개별 관청을 장악하는 방식을 유지하면서도 이러한 가능성을 배제하기 위해서는 중앙정치기구의 독립적인 구조를 보완할 수 있는 운영방식이 필요하였다.그리하여 6部와 各司에는 장관인 尙書와 卿․監 위에 判事職을 설치하고, 행정경험이 풍부한 5품 이상 관료를 判事에 임명하여, 6部와 各司의 행정업무를 감독하도록 하였다. 그리고 새로운 일이 발생하게 될 경우, 이를 담당할 관청이 없거나 책임소재가 분명하지 않아 올바르게 대처하지 못하는 문제점을 제거하기 위하여, 都監을 설치하고 6部와 各司에서 필요한 관원을 차출하여 종합적으로 업무를 처리하도록 하여 신속하고 효율적으로 행정처리를 하도록 하였다. 또한 政事堂, 都兵馬使, 式目都監 등 다양한 회의기구를 설치하고, 국정․국방․법률 등을 중심으로 이와 관련이 6部와 各司의 관료, 宰臣이 모여 논의하는 가운데, 타 관청의 업무를 파악하고 관청들끼리 업무를 연계하고 논의된 사항들은 곧바로 실행될 수 있도록 하는 統合行政體系를 구축하였다.현종대의 중앙정치기구의 개편 결과, 고려전기 중앙정치기구는 3省 6部制라는 외형적인 모습은 유지하면서도 독립적인 구조를 유지한 채 判事․회의기구․都監 등을 통해 6部와 各司를 통제․연계하고 또한 그 기능이 보완되면서 운영되었다. 일원적인 행정체계에 의하여 운영되었던 3省 6部制가 이렇게 변용된 것은, 중앙집권적 체제를 지향하였지만 3省 6部制가 고려사회에 도입되기 이전부터 내재되어 있던 현실적인 상황, 통일 신라말에 사회․경제적으로 성장하고 있었던 지방세력들이 고려사회에 흡수․재편되는 과정에서 발생한 결과였다. 현종대에 개편된 정치기구는 문종대에 관청의 명칭, 관원 구성 등 제도적인 보완이 이루어지면서 고려 일대의 정치기구와 정치제도로 자리를 잡게 되었다.