지방재정건전화법 도입에 관한 연구 -지방재정관리제도와의 연계를 중심으로-

국문 초록 (Abstract)

연구 배경 및 목적: 그동안 지방재정은 세입이 세출보다 많아 재정 건전성 측면에서는 문제가 없는 것처럼 보였다. 그러나 부자 지방자치단체들 중 하나였던 성남시가 2010년에 모라토리엄 (moratorium: 채무상환 지급유예)을 선언했고, 최근에는 인천광역시와 용인시가 각각 아시안 게임, 경전철 사업 등으로 인해 재정적 어려움을 겪고 있다. 이와 함께 타지방자치단들에 비해 재정 여건이 좋았던 경기도는 본예산을 감액하는 추가경정예산을 편성했고, 서울시는 지출에 대한 세입 부족분을 지방채 발행을 통해 보충했다. 이와 같이 최근 들어 지방자치단체 들이 재정적 어려움을 겪고 있는 주요 원인은 방만한 재정 운영이라기보다는 글로벌 경기 침체에 따른 지방자치단체의 세입 기반 약화와 복지정책 확대에 따른 지출 급증 때문이라고 할 수 있다. 실제로 2002년부터 2008년까지 세입은 연평균 7.1%씩 증가한데 반해 글로벌 경기 침체가 시작되었던 2008년부터 2011년까지는 1.1%씩 증가하는데 그쳤다. 반면 세출은 2002년부터 2008년까지 연평균 9.4%씩 증가했으며, 2008년부터 2011년까지의 증가세는 둔화되었지만 세입 증가율 1.1% 보다는 빠른 4.2%를 기록했다. 이와 같이 지방재정이 악화되고 있는 상황에서 지방재정 건전성은 중요한 화두가 되고 있다. 특히 유럽 재정위기 역시 우리나라와 비슷한 상황에서 시작되었던 점을 감안해보면, 사전에 지방재정 건전성을 제고시키기 위한 노력은 그 어느 때보다 중요하다. 한편, 일본과 미국은 지방자치단체가 스스로 재정 회생이 불가능할 때 상위 정부가 해당 지방자치단체의 재정 회생에 개입할 수 있도록 지방공공단체 재정건전화에 관한 법률과 Chapter 9를 오래 전에 제정했다. 이는 지방 재정위기가 발생한 이후 재정 건전성을 회복시키기 위한 사후 재정 위기 관리 제도라 할 수 있다. 최근 지방재정건전화법을 도입하자는 목소리는 이와 같은 일본과 미국의 지방재정 파산제도를 벤치마킹한 것이라 할 수 있다. 이처럼 일반적으로 지방재정 건전화법이라고 하면 자치단체의 파산을 전제로 재생 회생에 대한 근거를 두고 있는 것이라 할 수 있다. 우리나라는 아직 자치단체의 파산을 인정하지 않고 있으며, 다만 지방재정 위기를 사전에 방지하기 위해 지방재정관리제도가 운영되고 있다. 특히 지방재정관리제도 중 지방 재정 분석?진단제도와 재방재정 사전경보시스템은 지방자치단체 파산제도와 관련이 있다고 할 수 있다. 그러나 지방재정관리제도들은 지방재정 건전성을 위해 상호 유기적으로 연계 되어 있기 때문에, 지방재정관리제도들 중 지방 재정 파산과 관련된 제도들을 떼 내어 한국형 지방재정건전화법을 제정하는 것은 무리가 있다. 이에 본 연구는 한국형 지방재정건전화법을 지방자치단체 파산제도가 아닌 지방재정의 건전성을 제고시키기 위한 제도로 확대하여 살펴 보고자 한다. 이를 위해 본 연구는 현행 지방재정관리제도의 문제점과 해결책을 제시하고, 이들 제도들이 유기적으로 잘 작동할 수 있는 토대가 되는 한국형 지방재정건전화법 도입에 대한 타당성과 방향을 제시한다. 아울러 아직 시행되고 있지 않지만, 재정 건전성 측면에서 중요한 재정준칙과 지방자치단체 파산제도의 도입 방안 역시 살펴본다. 재정 악화 원인 : 지방재정운영 측면의 문제점 한국형 지방재정건전화법 도입 방향을 제시하기에 앞서, 최근 지방재정 악화의 원인을 살펴보아야 한다. 왜냐하면 지방재정 악화 원인에 따라 한국형 지방재정건전화법 도입 방향과 내용 역시 달라질 수 있기 때문이다. 지방재정 악화가 심화되고 있는 원인은 단순 하다. 세출에 비해 세입이 느리게 증가하고 있기 때문이다. 이와 같은 상황이 발생하게 된 원인은 크게 재정운영 측면과 재정 관리측면으로 나누어 살펴볼 수 있다. 지방재정 악화의 원인을 재정운영 측면에서 살펴보면 지방세 감면, 세외 수입 요율 현실화, 징수율 제고 등과 같은 세입 운영과 복지지출, 경제관련 지출 등 세출 운영을 제대로 하지 못했기 때문 이다. 또한 관리 측면에서 살펴보면, 세출과 세입 운영에 대한 사전 모니터링 및 통제, 사후적 위기관리 시스템 등 지방재정관리제도가 제대로 작동하지 않아 지방재정이 악화될 수 있다. 이 때문에 본 연구는 지방재정 악화의 원인을 지방재정운영과 지방재정관리로 나누어 살펴보았다. 우선 지방재정운영 측면의 문제점은 크게 내부 구조 요인과 외부 충격 요인으로 구분 된다. 다시 내부 구조 요인은 자체세입 확충 기반 미약과 분권화 수준 미흡으로 구분되며, 외부 충격 요인은 글로벌 경기 침체와 중앙 정책에 의한 재정손실로 구분된다. 먼저 자체세입 확충 기반이 미약한 원인 중 하나는 지방자치단체가 징수율 제고 등을 통해 자체세입을 확충 하더라도 이로 인해 지방교부세가 감소하여 굳이 자체 세입을 확충할 만한 인센티브가 없기 때문이다. 이와 함께 현행 조세법률주의는 신세원 발굴의 큰 제약이 되고 있어 지방자치단체 들이 자체세입 확충을 위한 노력을 저해하는 요인이 될 수 있다. 분권화 수준 미흡 역시 두 가지 측면에서 지방재정에 부정적 영향을 미친다는 가정을 설정할 수 있다. 하나는 세입 측면 에서 경제 성장 저해로 인해 세입 증가세를 둔화시키고, 다른 하나는 세출 측면에서 지출 증가세를 확대시키는 역할을 한다. 실제로 지방정부의 경제 성장률 함수를 추정한 결과 세입 분권과 경제 성장률은 양의 관계에 있는 것으로 나타났다. 또한 지역산업연관표를 분석한 결과, 국세의 지방세 이양은 부가가치를 더 많이 창출시키는 것으로 나타났다. 이처럼 세입 분권은 경제 성장과 양의 관계에 있고, 경제가 성장하면 지방자치단체의 세입 역시 확대되기 때문에 결국 세입분권 미약은 세입이 더 많이 증가할 수 있는 기회가 줄어든다는 것을 의미 한다. 그리고 지방정부의 지출과 이전재원 간의 관계를 살펴보기 위해 Collusion 가설과 Flypaper Effect를 검정했다. 먼저 GRDP 대비 지출 비중을 종속변수로 하는 함수를 추정 한 결과, Collusion 가설이 성립했다. 선행연구들은 이전재원 증가를 세입분권 심화에 따른 지방자치단체들 간 담합이라고 판단하여 세입분권이 이전재원을 증가시키고, 이는 지출 증가로 이어진다고 여겼다. 그러나 우리나라의 이전재원 중 지방교부세는 내국세의 19.24%로 정해져 있고, 국고보조금 역시 각 중앙부처가 별도의 예산을 책정하고 있어 담합으로 인한 이전재원 증가 가능성이 낮다. 또한 지출 함수를 추정한 결과, 소득보다 이전재원이 지출에 미치는 영향이 큰 Flypaper Effect가 발견되었다. 이를 종합해 보면, 이전재원이 증가하면 지방 정부의 지출을 보다 빠르게 증가시키는 원인이 된다는 것이다. 이와 같이 세입 분권 미약은 지방자치단체의 세입과 세출 간 격차를 확대시키는 부정적 영향을 미치고 있다. 더욱이 중앙정부는 감면과 복지 공약을 통해 지방정부의 재정을 악화시키고 있다. 취득세 감면으로 인해 지방세 수입이 축소되었고 복지 공약 이행에 따른 영유아 보육 지원 사업 확대로 세입은 축소되고 세출은 확대되어 지방재정이 악화되고 있다. 특히 최근 들어 지방 재정 악화가 심화되고 있는 것은 글로벌 경기 침체와 부동산 거래 부진 등 환경 변화와 함께 지방재정에 부담을 주는 중앙정부의 정책 시행에 의한 것이라 할 수 있다. 재정 악화 원인 : 지방재정관리 측면의 문제점 우리나라는 지방재정의 건전성 제고를 위해 이미 중기지방재정계획, 지방재정 투.융자심사, 지방채 발행 총액한도제 등의 지방재정관리제도가 도입되어 시행 중이다. 이들 지방재정관리 제도들은 큰 틀에서 지방재정 건전성에 크게 기여하고 있다. 그럼에도 불구하고 현행 지방 재정관리제도는 시행 측면에 있어 몇 가지 문제점들로 인해 지방재정 악화의 원인으로 작용 할 수 있다. 이러한 측면에서 각 지방재정관리제도들의 문제점을 살펴보는 것은 중요하다 하겠다. ① 중기지방재정계획은 선행연구에서 전술한 바와 같이 예측의 부정확성, 지방재정관리 제도와의 연계성 부족, 지방의회 및 지방재정계획 심의위원회 역할 미비, 비실효성 등의 문제점을 지니고 있다고 할 수 있다. ② 지방재정 투.융자심사제도는 사전 타당성 검토와 사후 성과 평가 체계 미흡, 심사의 신뢰성 부족, 지방재정관리제도와의 연계성 부족, 투.융자 심사의 세부 기준 미흡 등이 문제점으로 지적되고 있다. ③ 지방채 발행 총액한도제는 여전히 지방채 발행에 있어 자율성을 제약하고 있고, 중앙정부의 정책 결정에 의해 지방채 발행 한도액이 증가할 수 있으며, 지방채 발행이 일부 지자체와 일부 사업에 편중되어 있고, 지방 재정투.융자심사제도와 지방재정분석진단 결과 등 지방재정관리제도와의 연계가 미흡하다. ④ 예산편성과 관련된 제도로 성과주의 예산제도와 주민참여 예산제도를 들 수 있다. 성과주의 예산제도의 문제점으로 사업예산과 성과관리의 연계 부족, 성과목표를 설명할 수 있는 지표 선정 미흡, 사업별 성과 측정 지표 설정의 한계 등을 들 수 있고, 주민참여 예산제도의 문제점으로는 자치단체장과 공무원의 예산 편성에 있어 자율성 약화, 집단이기주의 조장으로 인한 지방재정운영의 효율성 저하, 지방의회와 예산편성에 참여하는 주민 간 마찰이 발생 등을 들 수 있다. 이와 함께 예산편성기준은 지방재정관리제도들과의 연계성 역시 미약하다. ⑤ 지방재정분석?진단제도는 재정위기사전경보시스템과의 연계성 미흡, 지방재정분석?진단 이후 재정 건전성 제고 조치의 실효성 부족, 지방재정분석 3대 지표인 건전성, 효율성, 재정 운용노력을 평가할 만한 기준 불명확 등의 문제점을 지니고 있다. ⑥ 지방재정부담을 경감 시키기 위한 제도들이 있음에도 불구하고 지방재정 부담은 오히려 증가하고 있다. 가장 큰 원인은 지방재정부담심의위원회의 역할 미흡과 지방자치단체의 의견이 반영될 수 있는 의사 결정 통로 부재를 들 수 있다. ⑦ 교부세 인센티브 및 감액 제도에도 불구하고 자체 세입 기반 확대에 대한 성과를 살펴보면 성과가 부진하다. 이처럼 교부세 인센티브 제도가 제대로 작동하지 못하는 가장 큰 이유는 지방 교부세 제도의 과도한 재정 형평화 기능, 자체세입 확충 노력 후 역인센티브 페널티 가능성, 탄력세율 적용 가능 세목 중 교부세 인센티브 적용 세목 과소 등을 들 수 있다. 지방재정건전화법 도입 필요성 및 방향 최근 지방재정 악화는 글로벌 경기 침체와 지방 부담을 가중시키는 중앙정부의 정책 확대 라는 외부 요인에 의한 것이다. 반면 현행 시행 중인 지방재정관리제도는 이러한 외부 요인에 의해 지방재정이 악화되는 것을 막았다는 긍정적인 효과를 지니고 있지만, 시행에 있어 여러 가지 문제점이 상존하여 지방재정을 효율적으로 관리하는데 한계가 있다. 일반적으로 지방 재정건전화법은 지방자치단체 파산제도와 동일시된다. 한편, 이미 전술한 바와 같이 본 연구 에서 제안하고 있는 한국형 지방재정건전화법은 지방재정의 건전성 및 지속가능성을 제고 시키기 위해 지방재정관리제도와 함께 지방자치단체 파산제도를 포함시킨다. 일본 지방재정 건전화법의 경우, 재정지표 분석에 의해 선정된 재정 회생 단체들은 강력한 재정건전화 계획을 수립하고 이행하도록 되어 있다. 이는 우리나라에서 현행 시행 중인 지방재정분석? 진단제도와 유사하다. 그러나 우리나라의 지방재정분석?진단제도에는 강력한 이행 규정이 없는 것이 일본 지방재정건전법과의 차이라 할 수 있다. 만약 일본과 같은 형태의 지방 재정건전법을 도입하기 위해서는 현행 시행 중인 지방재정관리제도들 중 지방재정분석·진단 제도와 지방재정사전경보시스템을 하나로 하는 법을 만들어야 한다. 그러나 지방재정분석· 진단제도는 지방재정관리제도들과의 연계성을 필요로 하기 때문에, 한국형 지방재정건전 화법을 지방재정분석·진단제도와 지방재정사전경보시스템에 한정시킬 경우 향후 지방재정 관리제도들 간 연계성에 문제가 있을 가능성이 크다. 이 때문에 한국형 지방재정건전화법은 지방재정관리제도와 지방자치단체 파산제도를 포함하는 포괄 방식이 바람직하다. 이러한 측면 에서 한국형 지방재정건전화법의 도입 타당성은 크게 두 가지로 요약된다. 하나는 향후 일부 지방자치단체들의 재정이 심각하게 악화되어 스스로 재정 회생이 어려울 가능성이 있지만 이를 해결할 수 있는 방안이 제대로 마련되어 있지 않기 때문이다. 또 다른 이유는 현행 지방 재정관리제도의 가장 큰 문제점인 상호 연계 부족의 문제를 해결하기 위해 하나의 법 틀 안에 포함시키는 것이 필요하다. 이러한 이유로 한국형 지방재정건전화법은 도입되어야 한다. 그런데 현행과 같이 세입 분권이 미흡하여 중앙정부의 이전재원에 의존하는 정도가 큰 상황 하에서 책임을 강조하는 건전화법을 언제 도입할지, 그리고 위기단체로 지정된 지방자치단체에 대한 중앙정부의 재정 운영 개입 정도는 어느 수준으로 정할 것인지에 대한 쟁점이 있을 수밖에 없다. 이와 함께 선진국들은 이미 재정 건전성 제고를 위해 재정준칙을 도입했고 현재 경제 활성화와 상충 되어 유연성을 강조하는 방향으로 재정준칙이 수정되고 있는 상황에서 재정준칙을 건전 화법에 포함시킬지 여부도 또 다른 쟁점이 될 수 있다. 지방자치단체 파산제도에 있어 중앙 정부 개입 수준은 재정 운영의 책임에 무게를 두기 보다는 지방재정 회생 측면에 무게를 두는 것이 바람직하다. 이는 현행 세입 분권이 미흡한 지방재정 상황과 미국 및 일본 사례를 벤치 마킹 한 결과 지방자치의 본질 훼손을 최소화하면서 재정 건전성을 제고시킬 수 있는 일본식 파산제도가 적합하기 때문이다. 이렇게 한국형 지방재정건전화법의 성격을 규정할 경우, 비록 세입 분권 수준은 미흡하지만 한국형 지방재정건전화법은 빨리 도입 되어야 한다. 또한 최근 들어 지방재정이 빠르게 악화되고 있어 스스로 재정 회생이 어려운 지방자치단체들이 나타날 가능성이 크며, 지방재정관리제도들 간 연계성을 높여 재정 관리의 시너지 효과를 제고 시키기 위해서라도 지방재정건전화법을 빨리 도입해야 한다. 이미 상당수 국가들이 재정 준칙을 정하여 재정 건전성을 제고시키기 위해 노력해 왔다. 지방재정관리제도 중 지방채 총액발행제도는 재정준칙 중 일종의 채무준칙에 해당된다고 할 수 있다. 그러나 안전행정부 장관의 허가가 있을 경우 지방채총액 이상으로 발행할 수 있다는 점에서 이행에 대한 강제성이 부족하기 때문에 엄격한 의미에서 재정준칙이라고 할 수 없다. 또한 현행 지방재정 악화의 주된 원인 중 하나는 중앙정부의 복지 정책 확대로 인한 지방정부의 부담 증가이다. 더욱이 고령화 및 저출산 지속으로 인해 잠재 경제 성장률은 하락하고 있는데 반해 연금 수급자 및 노인 복지 수급자의 수는 증가하여 재정지출이 급증할 가능성이 크고, 외국인 유입 증가로 인해 다문화 사회가 심화되고 있어 관련 사회통합 비용 역시 증가하고 있다. 이처럼 지출이 급증하고 있는 상황 하에서 재정준칙은 지방자치단체의 재정 건전성을 제고시키는데 가장 강력한 도구가 될 수 있다. 이러한 측면에서 중앙정부의 감세 정책이나 복지 정책 확대로 지방정부의 재정이 악화되고 있는 상황에서 PAYGO 준칙은 중앙 정책으로부터 지방정부의 재정을 독립시킬 수 있다는 점에서 도입 타당성이 있다고 할 수 있다. 다시 말해 현행 시행 중인 지방채총액발행제도에 엄격한 강제성을 부여하여 채무준칙을 마련하고, PAYGO 준칙을 신설하자는 것이다. 이와 함께 앞서 지적한 지방재정관리제도들의 문제점 역시 개선되어야 한다. 한국형 지방 재정건전화법은 현행 시행 중인 지방재정관리제도, 재정 회생제도(파산제도), 재정준칙을 포함하여 연계될 것이다. 아울러 지방재정건전화법은 지방재정법, 지방자치법 등에서 시행 중인 지방재정관리제도 관련 조문을 활용하고, 새로이 시행될 예정인 지방자치단체 회생 제도와 지방 재정준칙에 대한 조문을 추가함으로써 제정될 수 있을 것이다.