공공극장의 운영체제 변화양상과 발전방안

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Through an analysis of development process and current situation, this thesis aims at investigating change aspects in operation system of public theaters in Korea. Also, through a study of patterns in operational changes, this thesis looks into positive and negative effects, and based on real examples in fields, recommendations for constructing better operational system are suggested.
For executing this thesis, first of all, constructions and development process of public theaters are studied through historical documentary records as a way of diachronism. Second of all, public theaters' current situation is investigated by several statistical index. Third of all, through examples of public theaters operations, types and characteristics of public theaters are analyzed.
In Korea, public theaters has started from early twenty century and had suffered difficult times during Japan’s colonial rule of Korea, and rarely prospered during 1950s to 1960s. After this period, public theaters has been growing with legal support in 1970s, and with opening of 'Arts and Culture Centers' as cultural complex in 1980s, public theaters has developed. In 1990s, public theaters' role has reinforced their function as public service and started to introduce a new operation system which gave in trust to private sector. From 2000, public theaters' operation system has started to differentiate their role and management system by focusing on market principle and public service function with their administrative, artistic, and managemental aspects.
Since 1990 when local autonomy has introduced, public theaters had a hard time due to lack of professionalism in running theaters, and especially in 1997 under IMF, various projects deeply involved and managed by government had to be restructured. After all, effectiveness and specialty regards to public theaters operation and independence of finance turned out to be major issues to solve.
Through facts provided above, issues on operation system in public theaters can be narrowed down as follows. First, whether it is the most efficient way to give in trust to privates or make public theaters independent corporations. Second issue is about an efficiency of giving in trust to privates. This is because there are opinions that giving in trust to privates doesn't have any or less effects on cutting operational cost and even in some cases it leads to cost increase. Third, when it comes to give in trust to privates, quasi public issue should be discussed. Since public theaters are for all the people and are about to fully enjoy people's basic rights, there are opinions that giving in trust is not an appropriate way.
Despite of these issues, to make public theaters to be more active and effective places, operation system should be renewed with advanced management methods and professional human resources.
In operation system of public theaters, either public-oriented function or cost-effective management cannot be ignored. With effective management operation system, public theaters should pursuit public interests while studying ways to maximize their profits.
In conclusion, to make it appropriate for public theaters to give in trust in private sector, competitive business environment for better productivity should be made. Also, policy making should be actively considered to make professional private sectors to contribute public theaters to be more profitable and public-oriented.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 우리나라 공공극장의 시대별 발달과정을 검토하고, 공공극장의 현황을 분석하여 운영체제의 변화양상을 알아보고자 한다. 또한 공공극장의 운영체제 변화에 따른 유형별 분석을 통하여 장단점을 비교해 보고, 공공극장 운영사례 조사를 통하여 운영체제 변화의 효율성을 분석하여 공공극장 운영체제의 발전방안을 제시하는데 본 연구의 목적이 있다.
이를 위해 본 연구는 세 가지 방법으로 접근되었다. 첫째는, 통시적 관점에서 문화예술시설인 공공극장의 시대별 설치 및 발달과정에 대한 문헌조사 분석이다. 둘째는, 통계분석차원에서 현재 우리나라의 공연예술분야 공공극장의 운영현황을 통하여 공공극장이 처해 있는 실증분석을 진행하였다. 셋째는, 사례연구차원에서 공공극장 운영체제의 유형별 특징과 쟁점을 비교분석 하였다.
먼저, 우리나라 공공극장의 발달과정은 20세기 초 협률사를 시작으로 원각사로 이어지는 성장과 일제강점기 암흑기를 거쳐 50~60년대 공백기를 맞게 되며, 70년대 공공극장의 법제적 지원의 시기와 80년대 ‘문화예술회관’이라는 복합문화공간의 본격적 출현기, 90년대의 공공서비스 기능의 확대 및 민간위탁 도입기로 정리해 볼 수 있다. 2000년대에 이르러 공공극장의 운영체제는 행정과 예술, 경영의 요소가 시장경쟁원리와 공공적 서비스기능의 주안점에 따라 지배되는 운영관리방식의 분화기로 그 성격을 정리해 볼 수 있다.
우리나라 공공극장의 운영체제는 1990년대부터 지방자치제가 실시된 이후 문화기반시설의 운영에 대한 전문성 부족으로 인해 여러 문제점들이 노출되기 시작 하였으며, 특히 1997년 IMF 관리체제로 들어가면서부터 국가가 개입하여 유지되던 주요사업들의 구조조정이 강제되었고, 결국 공공 문화예술기관의 운영에 대한 전문성·효율성의 문제와 낮은 재정자립도가 현실적 문제로 대두되었다.
한편, 현 공공극장의 운영관리방식의 분석결과 공공부문의 민영화로의 흐름은 저효율성 제거를 위한 것이 일반적 배경이지만 공공극장 운영형태 변화의 궁극적 목적은 정부의 재정 적자를 해소하고, 공공부문의 저효율성을 줄여 공공서비스를 확대하기 위한 방편임을 확인할 수 있었다.
이처럼 시대별 공공극장의 발달과정과 주요극장의 역할과 기능을 살펴보면서 운영체제 변화에 따른 우리사회 쟁점의 유형을 정리해 보면 다음과 같다. 첫째, 국공립극장을 무조건적으로 민간위탁 및 독립법인화 하는 것이 가장 효율적인지에 관한 것이다. 민영화관리 및 독립법인화 시키는 것이 과연 직영사업소에 비해 절대적 대안인가에 대한 문제이다. 둘째, 민간위탁에 대한 효율성의 논란이다. 민간위탁에 의한 비용절감 효과가 기대나 이론만큼 크지 않으며, 오히려 비용절감 효과가 거의 없거나 비용이 상승한다는 주장이다. 셋째, 공공극장의 민간위탁에 따른 공공성에 관한 문제이다. 문화향수권은 국민의 기본적인 권리이므로 민간위탁의 대상이 아니라는 관점이다. 즉, 공공성이 높고 낮음에 따라 분류하여 검토할 필요가 있다는 것이다.
이러한 쟁점에도 불구하고 공공극장 활성화 측면에서 선진 경영기법 도입 및 전문인력의 확보를 위해 민간참여가 공공극장 활성화에 기여할 수 있다는 일반적인 주장은 국공립공연장의 운영관리방식에 변화를 가져오게 되었다.
대체적인 공공극장 운영관리방식 유형을 살펴보면 크게 공공성과 효율성이라는 두 측면에서 유형화된다. 책임운영기관이나 민간위탁기관의 운영형태가 조직의 시스템상 경영효율성을 상대적으로 많이 고려할 수밖에 없는 체제라는 것은 사실이다. 그러나 여기서 얻을 수 있는 발전방안은 경영효율성이 공공의 이익을 더욱 많이 창출하는 방향으로 나아가도록 만드는 것이다. 즉, 국가나 지방자치단체의 직영체제가 공공성을 제대로 구현하지 못하고 있기 때문에 민영화를 통하여 경영효율성과 동시에 더 많은 공공의 문화적 서비스를 제공할 수 있는 방안이 가장 이상적일 것이다.
결론적으로 공공 문화예술기관 민간위탁의 합목적성은 경쟁에 의한 예술적 생산력을 높이고, 민간에 의한 예술생산체계의 기능적 전문화를 통해 수익성이 공익성 확대에 기여하도록 정책화 하여야 한다는 사실이다. 즉 정책단위에서 공공극장의 수익과 공익의 선순환구조가 극장의 법제적 시스템으로 정착되도록 제도화해야 한다. 수익을 통해 공익이 창출되고 공익을 통해 수익이 창출되는 선순환구조가 정착되기 위해 법령, 예산회계 등 지원제도의 정책적 정비가 필요하다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 = 1
• 1. 연구의 배경과 목적 = 1
• 2. 연구내용 및 방법 = 4
• Ⅱ. 우리나라 공공극장의 개념과 발달과정 = 6
• 1. 공공극장(Public Theater)의 개념과 역할 = 6
• 1) 공공극장의 개념 = 6
• 2) 공공극장의 역할 = 7
• 2. 우리나라 공공극장의 발달과정 = 10
• 1) 근대극장의 발달과정 = 10
• 2) 1950년에서 1960년대까지의 공공극장 = 12
• 3) 1970년대 공공극장 = 14
• 4) 1980년대 공공극장 = 16
• 5) 1990년대 공공극장 = 17
• 6) 2000년대 공공극장 = 20
• Ⅲ. 공공극장의 현황 = 24
• 1. 공연장의 분포현황 = 24
• 1) 지역별 분포현황 = 24
• 2) 설립주체별 현황 = 25
• 3) 운영주체별 현황 = 27
• 2. 우리나라 극장의 일반적 운영현황 = 28
• 1) 공연장별 가동일 수 = 28
• 2) 공연장 가동률 = 30
• 3) 재정자립도 = 32
• 3. 공공극장(문화예술회관)의 현황 = 35
• 1) 문화예술회관의 연도별 설립현황 = 36
• 2) 문화예술회관의 설립주체 및 운영주체 = 38
• Ⅳ. 공공극장 운영사례 연구 = 42
• 1. 국립중앙극장의 책임운영기관제 도입 성과 = 42
• 1) 설립과 연혁 = 42
• 2) 운영형태와 조직현황 = 43
• 3) 운영현황 = 45
• 4) 책임운영기관제 도입 이후 성과 = 52
• 2. 세종문화회관의 재단법인 위탁운영 성과 = 54
• 1) 설립과 연혁 = 54
• 2) 운영형태와 조직현황 = 55
• 3) 운영현황 = 57
• 4) 재단법인 출범 이후 성과 = 62
• Ⅴ. 공공극장의 운영관리방식 분석 = 65
• 1. 운영체제의 변화와 유형 = 65
• 1) 운영체제의 변화 = 65
• 2) 운영관리방식의 유형별 분류 = 68
• 2. 운영관리방식의 유형과 개념 = 69
• 1) 직접관리방식 = 69
• 2) 혼합관리방식 = 71
• 3) 간접관리방식 = 73
• 4) 민간관리방식 = 77
• 3. 운영체제 변화에 따른 쟁점 분석 = 80
• Ⅵ. 공공극장의 운영체제 발전방안 = 83
• 1. 합리적 위탁을 위한 제도적 개선방안 = 83
• 2. 관리감독 및 평가에 대한 개선방안 = 84
• 3. 경영 효율성 측면에 대한 고려 = 86
• 4. 공공성의 기능적 측면에 대한 고려 = 88
• Ⅶ. 결론 = 89
• 1. 연구의 내용 및 결론 = 89
• 2. 연구의 한계 = 92
• 참고문헌 = 93
• 국문초록 = 98
• ABSTRACT = 100