지방행정체제 개편의 바람직한 방향에 대한 연구 - 광역 지방자치단체 간의 통합과 협력체제를 중심으로 - = A study on the desirable direction of local government system reform - Focusing on integration and cooperation system between metropolitan local governments -

국문 초록 (Abstract)

요즈음 전국적으로 지방행정체제 개편에 대한 논의가 뜨겁다. 대구-경북 행정통합, 충청권지방정부특별연합, 부산·울산·경남 특별연합 추진이 좌초된 후 부산-경남 행정통합과 같은 광역자치단체 간의 통합 내지 협력 체제에 대한 논의 뿐만 아니라, 김포시의 서울 편입과 같은 광역-기초 지방자치단체 간 통합, 그리고 전주- 완주, 진주-사천 등과 같은 기초지자체 간의 통합도 활발하게 논의되고 있다.
지방행정체제 개편 논의는 매 정권마다 추진되는 핵심 정책 과제 중 하나이다. 그런데 종전의 지방행정체제 개편 논의는 지방행정의 효율성 및 지방의 경쟁력 제고, 그리고 지방에 거주하는 주민의 복리 증진을 목표로 두었다면, 현재 진행되고 있는 지방행정체제 개편 논의는 수도권 일극 집중 체제로 인한 지방소멸과 유례없는 초저출산으로 말미암은 국가 전체의 소멸 위기에 대한 대응책의 일환으로 지방의 경쟁력 강화 차원이 아닌 ‘지방생존’과 ‘국가생존’의 문제로 학계와 정치계에서 매우 시급하게 논의되고 있다.
주지하다시피 수도권은 인구 과밀화로 인하여 부동산 가격 상승 및 모든 생활 영역에서 인플레이션 증가, 교통, 환경 문제 및 실업률 상승 등의 문제가 심각하며, 이러한 환경은 청년들의 결혼 기피 및 출산 기피로 이어져 세계적으로 유례없는 출산률 감소의 원인이 되고 있다. 한편 지방은 수도권으로의 인구유출로 인하여 단기적으로는, 지방재정의 악화와 복지 등을 비롯한 행정서비스 질의 저하로 이어져 주민의 삶의 질이 저하됨에 따라 인구 유출이 가속화되었다. 또한 지방의 이러한 인구유출은 중·장기적으로 지방의 인적, 물적 자원의 감소를 초래하여 지방경제를 위축시킨다. 한편 지방기업이 이탈하여 또다시 지방재정의 악화 및 행정서비스 악화, 그로 인한 인구 유출의 악순환의 고리를 반복하고 있는 상황이다.
우리 사회에서 최근 논의되고 있는 지방행정체제 개편에 대한 논의는 근본적으로 ‘어떻게 하면 살만한 지방으로 만들 수 있을까?’에 대한 고민이며, 살만한 지방으로 만드는 것이 전 세계에서 가장 빠르게 인구가 감소하고 있는 우리나라의 엄중한 현실에 대한 해답이 될 것이다.
그런데 이러한 지방행정체제의 개편에 대하여 메가시티, 초광역연합, 행정통합, 편입 등과 같이 다양한 용어가 혼재되어 사용되고 있어서, 본 고에서는 먼저 지방행정체제 개편의 법적 의미에 대해서 짚어보고자 한다(Ⅱ). 또한 지방행정체제 개편의 대상 역시 대구-경북, 부산- 경남, 광주-전남 행정통합, 충청권 지방정부연합과 같은 광역 지방자치단체 간의 통합 및 협력체제에 대해서도 논의되며, 진주-사천, 전주- 완주와 같은 기초지방자치단체 간의 통합도 논의되고 있다. 그런데 이러한 행정체제 개편은 긍정적으로 추진되는 듯 하다가도 관련 지방자치단체 간의 첨예한 이해관계 갈등으로 인하여 금세 좌절되고 무산되는 경우가 대부분이다. 대표적인 예로 부산·울산·경남 특별연합과 광주-전남 통합 역시 협력을 주도적으로 추진하던 정치지도자가 교체되자 추진이 무산되었으며, 또 대구-경북의 경우에도 청사 위치와 주민투표 여부 등에 대한 대구와 경북 간의 입장이 달라서 행정통합 논의가 중단위기에 놓였던 것이 바로 그 대표적인 예이다. 행정체제 개편은 주민의 현재와 미래의 생활에 직접적인 영향을 끼치는 중대한 사안이며, 수많은 이해관계가 얽혀 ...

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