정책흐름 모형을 적용한 한·미 테러대응 입법과정 비교분석 연구

국문 초록 (Abstract)

이 연구의 목적은 한국과 미국의 테러대응 입법 및 개정과정에서의 정 책의 변동과정을 정책흐름모형을 적용하여 심층 검토함으로써 정책적 함 의를 찾고 향후, 우리나라의 테러방지법을 발전을 위한 의사결정과정의 효율성을 제고하는데 있다. 이를 위해 9/11 테러사건 이후 현재 적용되 고 있는 테러대응 법률 입법과정에 대한 기존연구와 정책흐름 모형의 선 행연구를 검토하였다. 그리고 우리나라의 테러방지법과 미국의 애국법· 자유법의 입법절차와 법적용에 있어서의 쟁점사항을 분석하였다. 연구 결과, 첫 번째 김대중 정부(16대 국회)∼노무현 정부(17대 국 회)∼이명박 정부(18대 국회)에서는 국가전체의 절박성과 정책선도자의 의지가 부족하여 정치의 흐름을 이끌지 못하였지만, 박근혜 정부(19대 국회)에서는 여당의 국회의원들은 강한 의지를 가지고 입법안을 발의하 는 등 정책선도자로서 정부의 강력한 법제정 추진의지에 의해서 법을 제 정할 수 있었다. 또한 2015년 11월 파리 동시다발 테러사건과 북한의 핵 문제 등 안보현안이 정책변동의 영향력으로 결정적으로 활용될 수 있 었다. 그러나 국회를 통과하는 과정에서 진보진영의 반대에 대한 타협안 을 만들면서 테러의 정의, 테러위험인물의 범위 등 중요한 법 목적에 관 련된 사항을 양보하여 정책의 성과 면에서 실효성이 부족하다는 평가를 피하지 못하고 있다. 두 번째, 미국의 경우 9/11 테러사건이라는 전대미문의 테러의 공포가 미국 전체를 패닉상태로 몰아넣었다. 부시행정부(114대 연방의회)는 안 보매파의원의 주도로 국가정보기관에게 무차별적 개인정보 수집 등 시민 의 자유와 사생활 보장이라는 선진민주주의의 가치를 희생시키면서 애국 법을 제정하는데 성공하였다. 테러사건 이후 불과 20여일 만에 이룬 법 제정의 성과였다. 그 후 여러 인권관련 사건을 거치면서 시민의 자유와 사생활 보장을 위한 법의 개정을 주장하였고 10여 년 동안 꾸준히 애국 법 개정안을 내놓았다. 그러나, 2013년 에드워드 스노든(Edward Joseph Snowden) 폭로사 건은 애국법을 개정하기 위한 결정적인 계기로 작용하였다. 애국법 연장 에 대한 안보매파들의 법 수호 의지는 극렬했으나 오바마 대통령은 상원 을 압박하여 자유법을 통과시켰다. 이 과정에서 정략적 차원을 넘어서 공화당원 중에서도 애국법 제정을 주장하였고, 긍정적 정책변동과정은 국가안보’와 ‘미국시민의 기본권 보장’의 균형을 이루었다는 평가를 받으 면서 현재까지 현행법으로써의 역할을 다하고 있다. 2016년 3월 3일 우리나라도 숱한 정책변동을 겪으면서 테러방지법을 보유한 국가가 되었지만 정책성과면에서 부족한 점이 많다는 비판을 받 고 있다. 테러의 정의, 테러위험인물의 범위 등 개정해야 할 여지가 많다 는 관계자들의 의견이 또한 비등하다. 무엇보다도 이러한 정책산출(정책 성과)의 실효성이 부족한 우리의 정치문화를 되짚어봐야 한다. 그리고 앞으로 정책산출이 높은 테러방지법으로 개정·보완하기 위하여 의사결 정 과정에 있어서 효율성을 제고할 수 있어야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Our country had also been attacked occasionally by North Korean terrorists in the past. Terrorist attacks led by North Korea, has been considered as a military provocation by the ｢United Defense Act｣. That’s why some may say it is redundant to make an additional law in regards to counter-terrorism. Given the fact that the Republic of Korea is very dynamic in international exchanges, our government started to perceive terrorism differently since the September 11 2001 terror attacks led by al-Qaeda on the United States. The Kim Dae-jung administration and the 16th National Assembly tried to enact the Anti-terrorism legislation, but failed to pass it. The 17~18th National Assembly(adminstration Roh Moo-hyun and Lee Myung –bak respectively) also strived to pass this legislation, but caught up in a controversy over ‘the invasion of the liberty and privacy of the people’, resulting in failure. The situation had changed after a series of coordinated terrorist attacks in Paris on November 13 in 2015 which shocked the world and on top of that ISIL had included South Korea in the “Crusade Coalition” among 62 countries in September 2015. The enactment was gaining momentum by these incidents, and finally the 19th National Assembly(adminstration Park Geun-hye) passed the ｢Act on Anti-Terrorism for the protection of Citizens and Public Security｣ which made slow progress over 15 years. On the contrary, the USA, the very victim of the ‘September 11th in 2001’ terror attacks, had passed the Act on Anti-Terrorism(USA Patriot Act) only 20 days after the attack. Even though the Act was enacted swiftly, there were many problems about the freedom and privacy of the americans. It was ironic admitting that the most democratic state in the world was tangled up with these problems, but the conservatives and progressives of the US Congress managed to be united to pass the ｢USA Freedom Act｣ in 2015, which replaced the ｢USA Patriot Act｣, preserving the frame with more legal devices to protect the rights of american citizens. As mentioned above, the legislative process of the USA differed a lot of our own process and this dissertation focused on such differences. Even though, South Korea has passed the Act on Anti-terrorism over 15 years this law lacks effectivity. Contrary to South Korea’s case, the USA has been equipped with an effective Act on terrorism and developed it through 10 years which resulted in the ｢USA Freedom Act｣. Secondly, 15 years after the September 11th terror attacks, it is necessary to focus on the decision-making process which brings policy out puts. Experts say our Act on Anti-terrorism had sacrificed the objectives of the law in order to pass it at the parliament, comprising its effectiveness. For this study, I have reviewed relevant preceding researches and the ‘policy stream model’. I also analysed the key issues on the different legislative process and the application of such law between South Korea and the USA. Firstly, I could find out that our government had failed to pass the Act on Anti-terrorism in the past due to the lack of desperate will of the law makers. Only after the 19th National Assembly, the Act was passed by their strong drive on it. At that time, the terror attacks in Paris also played a role to enact this law but the enacted law has been compromised in regards to the definition of terrorism, the scope of terrorism suspects and other important matters through the legislative process. Secondly, the September 11th terror attack was an unprecedented event that put the whole state into panic. The Bush administration and the US Congress, especially by the initiative of the ‘hawks’, had given the power to the USA Intelligence agencies to collect massively personal information sacrificing the principles of democracy. But in 2013 the disclosure of illegal surveillance of the NSA by Snowden, the situation has changed, being the momentum of the introduction of ｢Freedom Act｣. This change was regarded as a balance between ‘National Security’ and the human rights of american citizens. March 3 2016, South Korea has also an Act on Anti-terrorism nonetheless the outputs are not satisfactory in comparison to that the USA. It is time for us to reflect on the effectiveness of our law and policy, the legislative system in a better way to improve it.

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