박정희 군사정부 ‘5차헌법개정’ 과정의 권력구조 논의와 그 성격 = 집권을 위한 ‘강력한 대통령제’ 도입

국문 초록 (Abstract)

박정희 군사정부(1961-1963)는 1961년부터 헌법안구상에 착수한 후 1962년 이를 구체화시키고 민정이양을 준비해 1963년 대통령 선거 승리로 집권에 성공했다. 그런데 당시 집권세력과 학계에서는 제3공화국 헌법이 집권자의 편의에 따라 만들어졌는지 아닌지에 대해 논쟁을 계속해 왔다. 본 연구에서는 과연 사실은 어떠했는지 자료에 입각해 살펴보았다.
1961년 8월 12일 성명에서부터 군부의 집권을 위해 대통령제를 구상했던 박정희는 8월 12일 전후로 김종필에게 8-15계획서를 만들 것을 지시해 집권구상을 구체화했으며 이후 확고히 추진했다. 1962년 10월 헌법이 거의 완성된 단계에서 미국의 동의를 이끌어내는데 도움을 얻기 위해 미국인 교수이며 ‘강력한 대통령중심제’ 지지론자 에머슨 등의 자문을 이용했다.
헌법 논의 초기인 1962년 3월경에는 『최고회의보』 등을 통해 비교적 자유로운 분위기 속에서 내각제 선호 의견 등이 개진되었으나 7월 이후 관제화된 헌법심의위원회 틀 안에서 본격적으로 논의되면서 위원회는 최고위층의 복안인 대통령중심제-단원제 등을 수동적으로 추인하는 역할을 수행했다. 위원회 내에서의 토론은 『최고회의보』의 논의와는 달리 대통령중심제의 틀을 크게 벗어나지 못했다. 군인이 위원장인 심의위원회에서 대통령중심제 등 이미 결정된 안을 가지고 회의를 열었으며, 8-12성명에 너무 구애받지 말라는 주문은 결과적으로 수사에 불과했다. 공청회도 미리 준비된 연사가 준비된 토의안을 가지고 국민을 동원-홍보하는 성격이 짙었다. 8-12성명을 동해 최고결정권자의 강력한 사전 의지가 표출되었기 때문에 제2공화국 출범 때 여론의 지지를 얻어 도입되었던 내각책임제가 여론의 방향과는 상관없이 폐기될 수밖에 없었다. 한편 직접 민주주의제도인 국민투표도 참다운 레퍼런덤이 되지 못하고 안정을 희구하는 국민을 피동적으로 동원했던 일종의 통과의례에 불과했다. 심의위원회의 논의, 공청회와 국민투표 등을 거치면서 민의를 수렴한다고 표방했지만 이는 한계가 있었으며 국민을 정치에 이용한 것에 지나지 않았다.
제3공화국 헌법안은 심의위원회를 거쳤기 때문에 제헌헌법과 재2공화국의 내각제 헌법에 비해 문체나 세련도, 완성도 등 대체로 형식적-지엽적인 차원에서 진보했으나, 정치적인 면에서는 진보하기보다 오히려 집권을 위한 편의적인 개악이 이루어졌다. 심의위원회는 헌법 제정에 관련된 논의를 주도하지 못했으며 집권세력들에 의해 논의가 주도되었다.
박정희 군사정부가 민정이양의 과정에서 자신들의 권력을 지속적으로 확보하기 위해 헌법안을 마련했다는 것은 본 연구의 전체적인 사실재구성과 비밀문건 8-15계획서의 내용 등에서 확인된 바이다. 군부세력은 집권의 수월성을 도모하고 권력을 집중하여 체제유지와 효율적 통치를 하기 위한 목적에서 ‘강력한 대통령제’를 헌법에 편의적으로 도입했다. 반대 세력인 구정치인들에 비해 정당-의회적 기반이 취약했던 군부세력은 정당 기반이 전제되고 의회로 권력이 분산된 의원내각제보다는 대통령 일인에게 권력이 집중된 대통령 중심제가 자신들의 집권을 보다 쉽게 보장할 것이라고 판단했다. 구정치인들을 견제하기 위해 정당을 해산하고 사전조직을 통해 공화당을 만들고 있었지만 제1당이 될 수 있을지는 아직 자신할 수 없었던 상황이었다. 이 시기 헌법 마련은 현실정치의 반영이었고단순한 제도 개혁의 차원을 넘어선 정치적 행위였으며 정치에 목적을 위한 제정이었다. ‘강력한 대통령제’와 ‘행정국가적 경향,’ ‘정당정치 확립’이라는 제3공화국 헌법의 권력구조 조항에 나타난 성격은 모두 대통령의 기성정치인과 입법부에 대한 우위 확보를 통해 박정희의 수월한 집권과 그 체제의 안정적 유지를 도모하려는 목적에서 나온 것이었다.
따라서 박정희 군사정권의 ‘5차헌법개정’은 국민의 기본권을 신장하기 위한 것이 아니라 군부지배를 연장하기 위한 것이었다. 국민의 권리 신장을 위해 헌법에 대통령제를 채택하고 민주적으로 마련한 것은 아니었는데 이는 쿠데타로 집권했던 군부세력이 가질 수밖에 없는 태생적 한계라고 할 수도 있다.

목차 (Table of Contents)

• 논문요약
• Ⅰ. 서론
• Ⅱ. 헌법 마련 과정의 정치적 역동성 탐구: 연대기적 사실 재구성
• Ⅲ. 강력한 대통령제와 그 성격: 수월한 집권과 정권유지를 위한 권력구조
• Ⅳ. 결론
• 참고문헌