복식부기제도의 시범운영 실태분석 및 한국적 적용모형의 모색 = Analysing the Realities of Trial Project and Seeking the Accounting Model for Korean Local Government in Moving to Accrual & Double-Entry Basis

국문 초록 (Abstract)

전통적으로 정부기관의 회계처리는 현금주의에 의해 이루어져 왔으나, 1980년대 이후 정부운영에 대한 효율성과 공적자원의 수탁관리 책임성이 강조되면서 정부회계의 변화속도가 가속화되었다. 일반적으로 발생주의회계를 도입하고자 하는 정부회계제도의 개혁은 재정관리의 개선을 통한 공공서비스의 효율성, 효과성 및 책임성을 확보하고 정부회계에 대한 신뢰성과 투명성을 제고하기 위해 추진된다. 이 과정에서 발생주의회계의 도입은 정부재정관리시스템 전반에 대한 변화를 가져올 것이다.
이와 관련하여 중앙정부와 지방자치단체는 1998년 이후 재정의 효율성, 투명성, 책임성을 제고하기 위하여 발생주의·복식부기회계제도의 도입을 목표로 정부회계제도 개혁작업을 추진 중이다. 특히, 지방자치단체는 1999년 12월부터 연구를 시작한 이래 1차 시험적용(부천시, 강남구)을 완료하고 2차 확대시범운영 및 표준화사업을 진행 중에 있으나, 실제 전국적으로 확산하기까지에는 여러 가지 해결해야 할 과제가 시급한 실정이다. 이 과정에서는 제도의 실제적인 이행을 위한 방안으로서 어떠한 준비와 과정이 남아 있는지에 대하여 거시적 및 현실적 시각에서 시범운영에 대한 종합적인 분석이 필요한 시점에 있다.
본 연구는 이러한 현실 상황을 종합적으로 인식하면서 발생주의(복식부기) 회계에 관한 이론과 외국사례를 고찰하고 시범운영에 대한 실태분석을 토대로 발생주의회계로의 전환을 위한 지방자치단체 회계제도의 모델과 제도전환에 따른 기반구축방안을 모색하는데 그 목적을 두고 있다.
이와 관련하여 그 동안 추진되어온 1차 시범운영(부천시, 강남구)에 대한 실태분석에서는 다음과 같은 문제점 및 보완사항이 제기되고 있다.
(1) 회계기준분야에서는 기준체계를 어떠한 방향으로 개선할 것인가에 대한 문제가 제기되었다. 이 문제는 기본적으로 현행 법조문 형식으로 구성되어 있는 시안의 경우 정부회계가 지니는 공공적 특성을 충분히 설명하여 제시하기 곤란하고 새로운 제도의 도입을 위한 제도 전반을 이해하도록 구성하는데는 어려움이 있다는 점이다. 따라서 외국의 사례, 기업회계기준, 국가회계기준(시안) 등을 종합적으로 검토하여 지방자치단체의 재정상황에 관한 정보를 충분히 제공하고 주민 등 정보이용자의 이해가능성과 정보공개 요구를 반영하는 측면을 고려하는 보다 포괄적인 접근이 요구된다.
(2) 회계기준분야에서 또 하나의 문제는 재무제표의 성격과 형태에 있어서 국가기준과 상이한 점이 많다는 점이다. 특히, 자산과 부채의 분류기준, 수익과 비용의 분류기준, 재정운영보고서의 성격과 형태에서 차이가 두드러져 이에 대한 조정이 요구된다. 정부전체에 대한 통합재무보고 및 통합재정운영 관점에서 국가기준과의 연계가 부족한 실정이다.
(3) 재무제표 작성분야에서는 현재의 시험적용 범위는 기초자치단체(부천시, 강남구)에 한정되어 있어 행정기능과 회계특성이 다른 광역자치단체(시,도)의 경우에 있어서 재무제표 및 재정보고서의 생성과정에 대한 충분한 검증이 어렵다는 점이다. 그리고 기초자산가액에 대한 평가가 체계적으로 이루어지지 않은 상태에서 재정보고서가 작성 되었으므로 보고서에 표시된 자산가액(특히 일반유형자산 및 사회간접시설)은 확정치가 아닌 추정액으로 계상하였다는 점이다. 따라서 자산평가에 대한 세부적인 기준이 마련되어야 한다.
(4) 또한 통합재무제표 작성과 관련하여 지방공기업특별회계가 독립적인 기준과 체계에 따라 구성되어 있어 일반회계 등과 과목의 통합, 재무제표상 과목의 표시, 내부거래의 상계 등에 있어 어려운 점이 발견되었다. 향후 일반회계와 지방공기업회계간에 통합방식, 과목조정 등에 대한 세부적인 방안이 마련되어야 한다.
(5) 제도기반분야에서는 제도추진기구와 전문인력에 대한 종합적인 계획이 미흡하고 실제로 새로운 제도의 준비와 도입단계에서 제도전환과정을 기획하고 모든 자원(물적, 인적, 예산 등)을 관리할 전담부서와 전문인력에 대한 준비가 미흡한 실정이다. 그리고 법령정비와 입법화과정에 대한 구체적이고 세부적인 방안이 마련되지 못하고, 공무원교육훈련의 경우에도 부분적으로 추진되고 있으나 교육수요 파악을 통한 통일적이고 체계적인 실시가 요구된다.
(6) 사용자운용분야에서는 복식부기정보시스템(LADI) 구축시각 부서회계담당자(서무담당)들이 노후 컴퓨터를 많이 사용하고 있어 시스템의 운영에 지장이 초래되었고, 예산·세입·경리·공유재산·물품관리 등 관련부서의 협의 지연이나 미온적인 반응이 제기되었다.
(7) 또한 시험적용과정에서 나타난 사용자의 이해부족, 입력과정에서의 지원체계부족 등에 따른 오류발생이 나타나기 때문에 회계제도의 안정화를 위해 회계처리 담당자에 대한 충분한 교육과 회계업무프로세스에 관한 세부적 메뉴얼이 필요하다는 점이 제기되었다.
본 연구는 이러한 시범운영에 대한 실태분석을 토대로 우리의 실정에 적합하다고 판단되는 회계모델을 모색하고 제도이행을 위한 정책대안을 제시 하는데 중점을 두었다. 특히, 현행 정부회계제도를 발생주의기초와 복식부기방식으로 전환하기 위한 한국적 적용모형을 모색함에 있어서는 다음의 기본적인 방향에서 접근되었다.
첫째, 정부회계에 관한 이론적 기반 위에 회계모델을 설정하되, 우리의 환경여건과 예산회계제도의 특성을 충분히 고려하는데 초점을 두고자 한다. 특히, 복식부기회계제도는 기존의 예산 및 회계시스템에 근본적인 변화를 수반하게 되므로 예산제도의 기틀과 속성을 고려하여 정부회계모델을 모색한다.
둘째, 제도의 전체적인 도입과정에 대한 거시적 관점과 시범기관에 대한 시험적용과정에서의 문제점을 보완하고 향후 단계적인 확산을 위한 미시적 관점을 고려하고자 한다. 새로운 제도의 전환과정의 성격과 속도는 재정제도 뿐 아니라 정치적, 사회적, 문화적 요소 등 다양한 요인에 의해 결정되기 때문에 국가의 거시적인 관점과 지방 자치단체의 회계제도 개혁관점을 종합적으로 고려한다.
셋째, 회계기준의 구성체계, 제정형식 및 일반적 원칙과 기준은 국제표준기준 및 국가회계기준과의 연계성이 확보되도록 접근한다. 예컨대, 국민계정체계(SNA)와 정부재정통계(GFS) 및 국가회계기준과 연계 및 일관성이 유지되도록 한다.
이와 같은 기본방향 아래 본 연구에서 제시하고 있는 발생주의회계로의 전환을 위한 한국적 적용모형의 모색방안을 종합 정리하면 다음과 같다.
(1) 지방자치단체 회계모델의 설계에서는 기본적으로 예산회계와 재무회계의 관계, 재무제표의 특성, 제도전환과정, 회계기준의 체계와 제정형식의 4개 기준에서 접근하였다.
첫째, 예산회계와 재무회계의 관계에서는 우리의 경우 새로운 제도의 안정적인 도입과 예산회계가 지니는 특성을 살리면서 예산과 회계를 연계하는 방향성에서 접근하는 것이 필요하다. 즉, 예산회계(현금주의)와 재무회계(발생주의)를 분리하는 이원체계(dual system)를 채택하되, 양자를 연결하는 중간과목(관리과목)을 통해 연계하는 방법을 활용한다.
둘째, 재무제표의 특성에서는 자산평가는 원칙적으로 역사적 원가에 의하고 재정운영보고서의 성격과 형태는 자본유지방식에 따라 수익비용 보고서와 순자산변동보고서를 구분하여 표시하는 형태를 취한다. 그리고 현금흐름보고서는 직접법에 의해 작성하는 것이 필요하다.
셋째, 제도전환과정은 우선 개혁기간의 경우 충분한 시험적용 및 제도이행준비기간을 두고자 중장기적 개혁기간을 채택하고, 제도이행일정에 있어서도 전면적인 도입보다는 단계적인 도입을 추진하는 것이 요구된다.
넷째, 회계기준의 체계와 제정형식에서는 우선 기준체계는 재무제표에 중점을 두면서 재정상황에 관한 충분한 정보제공 차원에서 성과정보, 통합재정보고, 재정분석통계 등을 포함하여 포괄적인 구성을 모색한다. 기준의 제정형식은 단기적 관점에서 회계처리의 일반원칙과 기준을 담고 있는 지방회계기준은 법조문식(부령)으로 설정하고 세부적인 사항은 회계처리규칙(훈령)으로 설정하는 방안을 채택하되, 장기적 관점에서는 충분한 연구와 경험을 축적하여 기준서를 발행하는 방안이 요구된다.
(2) 제도전환에 따른 기반구축은 우선, 국가회계기준과의 연계방안의 경우 중앙정부와 지방자치단체간 수행기능, 예산체계, 회계특성을 고려하여 우선 분리하여 운영한 후, 제도보완을 거쳐 향후 단계적으로 일치시키는 방향성을 갖도록 추진할 필요성이 있다.
(3) 제도추진기구 및 전문인력의 확보에서는 지방자치단체의 회계제도 전반을 통괄하는 지방회계기준심의위원회와 함께 지방예산회계제도의 개선을 위한 자문기구로 지방회계제도자문회의를 설치, 운영할 필요가 있다. 이와 함께 회계기준 협의과정에서는 중앙정부 및 민간의 회계기준제정기구와의 협의, 검토를 위한 절차가 요구된다. 특히, 업무를 책임지고 전담하는 지방회계기준제정 전담반(Task Force)의 설치가 필요하다. 그리고 회계업무를 담당할 회계공무원을 확보하고 특히, 기반조성을 위해 정부회계사제도의 도입 문제, 관련학회 및 전문 가모임 등을 통한 전문가 인력 풀을 구성하는 것이 필요하다.
(4) 법령정비 및 입법화는 지방회계기준의 경우 내용상의 구체성으로 인해 정부정책 및 상황 변화에 따라 자주 바뀔 수 있는 여지가 있다는 점에서 법령상의 위상을 부여하기가 곤란하므로 법체계상 상위법 (예: 지방재정법)에 법적 근거를 두고 행정자치부령으로 규정하는 방안을 모색하는 것이 바람직할 것이다.
(5) 제도전환과정의 관리방안에서는 핵심적인 부서와 관료의 지지와 지원을 유도하고 기술력(skill)과 시스템의 개발이 중요하다. 그리고 개혁사업은 문서화된 기본 틀과 철학을 가져야 하며, 정보의 수집· 배분 등 공식적인 의사소통과 조정체제가 필요하기 때문에 전체적인 자원을 체계적으로 다루기 위한 사업관리(project management)를 실시하여야 한다.
(6) 단계별 도입일정 및 추진과제에 있어서는 우리의 경우 시험적용기간과 전환기간을 거쳐 점진적·단계적으로 실행하는 방안을 모색할 필요가 있다. 즉, 현재의 추진상황과 새로운 제도의 안정적 정착을 고려하는 경우 준비기(99～01), 시험적용기(02～05), 전환기간(06～07), 단계적 이행기(08～09), 안정·발전기(2010 이후)로 구분하여 각 단계별로 접근방법과 추진내용을 확정하는 것이 필요하다.
(7) 지방자치단체 회계모델의 정립에서는 정부회계개혁을 예산제도개혁, 정부원가 및 성과측정, 재정평가모델 등과 연계될 수 있도록 추진단계별로 수행해야 할 과제를 체계적으로 배분하도록 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The local governments in Korea have adopted a modified cash basis accounting. However the budget and accounting system based on a cash basis generally demonstrate some problems due to its inherent limits. Therefore the Korean government has been preparing the transition to an accrual basis since the late 1990s in order to solve such problems. Currently, the local government is operating a trial project to target organizations to introduce the accrual principle to the local accounting system.
Considering this changing environment surrounding the governmental accounting, this study focuses on the establishment of an accounting model and institutional foundation for the transition to the accrual and double-entry principle. In fact, the Korean government is not equipped with a comprehensive implementation plan for the introduction of the new accounting system. The Korean government needs to design the basic framework for an accounting model that is applicable to the local government along with a clear transition path to go from cash basis to accrual basis of accounting, shortly.
This study covers the general contents of the accrual and double-entry accounting system of both the local and the central government, focusing on the subjects related to the accounting model and requisites for a successful transition to accrual basis in the local government. In the process, the study critically reviews the reality and the problems of the trial project operation. Then, based on the analytical results from the experimental tests of two target organizations (Bucheon City, Gang-nam District), some alternatives for the formation of an accounting model and the implementation of the new system are pursued in practical ways. This study makes the following policy suggestions:
(1) The basic framework for the formation of a governmental accounting model needs to be designed, based on the factors such as relation of budget and accounting, characteristics of financial statements, nature and system of accounting standard and so forth.
(2) A comprehensive implementation plan should be established for the successful transition to the new system. The followings were reviewed: ① transitional path (speed and style of transition to accrual accounting), ② task force (organization and manpower), ③ project management, ④ use of legislation, ⑤ training of target groups and personnel related to the introduction of the accrual basis accounting.
(3) The introduction of a new accrual basis accounting system and double-entry bookkeeping should take place gradually to minimize the risk and trial and error.