토지공개념 헌법 명기의 필요성과 가능성, 그리고 방법 = The Necessity, Feasibility and Way to Stipulate Public Concept of Land in the Korean Constitution
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2017
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Korean
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학술저널
수록면
145-162(18쪽)
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한국은 제헌헌법에서부터 재산권의 사회적 구속성을 규정했고, 현행 헌법에서는 특별히 ‘토지공개념 조항’(제122조)을 두어 토지 재산권에 대해서는 일반 재산권에 비해 더 강한 사회적 구속성이 인정되도록 했다. 현행 헌법 시행 이후 헌법재판소도 여러 판결에서 일관되게 헌법의 기본 정신은 토지공개념임을 인정했다.
그러나 이상하게도 한국 사회에는 ‘토지공개념은 위헌’이라는 인식이 만연해 있다. 일반 국민은 물론이고 정치인과 언론인 중에도 그렇게 믿고 주장하는 사람들이 많다. 그 결과 헌법과 실제 정책 간에 큰 괴리가 발생하여, 부동산 투기를 근절하고 불로소득을 차단할 수 있는 정책들이 제대로 시행되지 못했다. 불평등이 심화되고 주거문제가 악화된 것은 당연한 일이었다.
현행 헌법 제122조는 원래 토지공개념을 규정한 조항이 아니었다. 제3공화국 헌법에서 단순히 농지와 산지의 효율적인 이용을 도모하기 위해 처음 도입되었던 것인데, 그 후 헌법 개정을 거치면서 전체 국토를 대상으로 공개념을 적용하는 획기적인 규정으로 진화하였다. 여기에는 고도성장과 급속한 도시화에 따른 토지문제의 악화라는 요인이 작용했다. 헌법상 토지공개념 조항의 등장·진화 과정은 경제 상황의 변화와 국민 여론의 형성에 따라 그것이 더욱 구체화되고 강화될 수 있음을 보여준다.
토지공개념 헌법 명기는 다음의 원칙에 입각해야 한다. 첫째, 부동산 문제의 근본 원인은 토지에 있음을 전제로 한다. 둘째, 토지 불로소득의 폐해를 적시하여 토지공개념의 목적을 명확히 한다. 셋째, 토지공개념을 시장친화적인 방법 중심으로 구현함을 천명한다. 넷째, 토지와 동일한 성격을 갖는 자연자원과 환경에도 동일한 원칙을 적용한다. 이 원칙에 따라 토지공개념 조항을 개정한다면 다음과 같이 할 수 있다.
제122조 ① 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발·보전을 도모하고 토지 불로소득으로 인한 경제 왜곡과 불평등을 방지하기 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.
② 제1항의 목적을 달성하기 위한 정책은 시장친화적인 것을 우선한다.
③ 제1항과 제2항은 국토 외의 자연자원과 환경에도 적용한다.
Since the First Constitution, The Republic of Korea has stipulated that the exercise of property rights should conform to the public welfare. In the present Constitution, especially, the article of ‘Public Concept of Land’ (Article 122) is introduced to make land property rights conform to the public welfare more strongly than other property rights. Since the implementation of the current Constitution, the Constitutional Court has consistently admitted that the Korean Constitution contains Public Concept of Land.
Strangely, however, there is a widespread perception that “Public Concept of Land is unconstitutional” in the Korean society. As a result, there has been a great discrepancy between the Constitution and the actual policies, so that the policies to eradicate real estate speculation and prevent unearned income from land could not been properly implemented.
The article of Public Concept of Land in the current Constitution was not a provision that stipulated publicity of all the land in Korea at first. The article was first introduced in the Sixth Constitution in order to promote the ‘efficient’ use of farmland and mountain land. After the twice revisions of the Constitution, it evolved into a provision applying the public concept to the whole land in Korea. This was affected by the factors such as rapid economic growth and the deterioration of land problems caused by rapid urbanization. The emergence and evolution of the article of Public Concept of Land in the Constitution shows that the article may be further strengthened depending on the changes in the economic situation and the formation of public opinion.
The amendment of the article of Public Concept of Land is supposed to be based on the following principles. First, it should be admitted that the root cause of the real estate problem is in the land. Second, the amendment should clarify the purpose of the article by stating expressly the harms of the unearned income from land. Third, it should express the realization of public concept of land with market-friendly way. Fourth, the same principle should apply to natural resources and environments that have the same characteristics as land. Based on these four principles, the amendment of the article can be done as follows:
Article 122 (1) The State may impose, under the conditions as prescribed by acts, restrictions or obligations necessary for the efficient and balanced utilization, development and preservation of the nation’s land that is the basis for the productive activities and daily lives of all citizens, and to prevent economic distortion and inequality caused by unearned income from land, (2) The policies to achieve the purpose of the clause (1) shall be market-friendly. (3) The clauses (1) and (2) shall also apply to natural resources and environments.
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