예산배분의 정치적 영향요인 실증연구 : 교육재정 특별교부금 제도를 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Several issues have been raised regarding the allocation of Educationa Special Grants (hereafter ‘special grants’), including unclear criteria, political intervention in the process of selecting projects, excessive discretion of the Ministry of Education, and lack of parliamentary deliberations. This is largely due to the fact that special grants do not have formalized standards, unlike regular grants, and the selection process is not open to the public. In addition, the fact that the nature of the special grant was not specified, mainly in order to respond to the demand for new educational issues in the region, has led to criticisms as to accountability and fairness. This study empirically analyzes the effect of political factors on the allocation of special grants. The criticism of the political influence pointed out by the National Assembly and the Audit Committee in the process of special grant allocation cannot be resolved through a single research. Nevertheless, this study is meaningful in that it attempts to broaden the understanding of special grant budget phenomena by offering empirical analysis of the political factors. In particular, significant evidence presented in this study demonstrates that there will be political negotiations between lawmakers (players, ruling parties, Education, Culture, Sports and Tourism Committee) and the Ministry of Education, which are the main actors in the budget process. It also includes a reinterpretation of the election results based on the theory of the politics of distribution, assuming that elections would bring about a change in political influence in relation to the principle-agent theory, and confirms that the agents collaborate with each other to determine budget allocation. The results of the analysis also sets itself apart from previous literature on special grants. While previous studies have verified political influence by focusing on people (members of parliament, superintendents, bureaucrats, etc), this study is distinctive in that it also combines institutions (elections). This study analyzes interaction effects between independent variables, such as how the status of the ruling party and membership of the Education, Culture, Sports and Tourism Committee influences the allocation of special grants. While there was no significant difference in the t-test prior to and after the election, interaction effects
were evident in the panel analysis, confirming that the interaction effect prior to and after the election and the membership of the Education, Culture, Sports and Tourism Committee had a very significant influence on the allocation of special funds. In the two years prior to the election, political factors, such as members of parliament were influenced by the election, with more allocations and higher beneficiaries compared to those allocated in the two years after the election. This demonstrates that various political influence factors such as elections are interacting with special grant allocations. In terms of methodological significance, unlike previous studies that did not consider the distribution of dependent variables, this study expands previous attempts in terms of breadth and depth by including results of the panel analysis. Considering the fact that the dependent variable may not lack a normal distribution that is generally assumed in linear regression analysis, logit analysis was conducted on beneficiaries, which is a nonlinear regression analysis that takes into account the problem of heteroscedasticity or deviation of the predicted value range. Moreover, a Tobit analysis was performed to include local governments that regularly receive annual grants and those that do not. This study also sets itself apart in that the dependent variable was verified by subdividing the special grant allocation into whether benefits were received, size of allocations, and share of benefits. Political influence was also studied in detail by considering not only the difference in the size of the allocation but also receipt of the benefit and share of benefits as dependent variables. Results showed that the effect of independent variables were different for each dependent variable, and verified that pre- and post-elections and membership of the Education, Culture, Sports and Tourism Committee affected whether benefits were received, the size of allocations, and share of benefits. This implies that various political factors intervene in the special grant system, suggesting that it is necessary to supplement the grant criteria in terms of economic rationality and political rationality by eliminating arbitrary allocations. Lastly, this study takes into account that economic and political rationality also coexists in the budgetary process of special grants for local education. Full comprehension of this phenomena, however, would demand a deeper understanding of the economic rationality reflected in the special grant system and the mechanisms surrounding actual allocation decisions. Thus, as discussed in the limitations of this study in terms of budget theory, the scope of this study is limited to the explanatory power and scope of existing major budget theories by expanding the example of empirical verification and technology.
Keywords : Special education grants, political factors, rationality and politics of budget allocation, elections, demands to address local education
needs

국문 초록 (Abstract)

특별교부금 배분과 관련해서 교부기준의 불명확성, 대상사업 선정과정의 정치적 개입여부, 교육부의 과도한 재량권, 국회 심의의 부재 등 다수의 문제들이 제기되어 왔다. 이는 특별교부금이 보통교부금과 달리 공식화된 기준이 없고, 선정과정이 대외적으로 공개되지 않았기 때문이다. 또한 특별교부금의 성격상 지역의 새로운 교육현안 수요에 대응하기 위해 사용목적이 지정되지 않았다는 점은 특별교부금의 책임성과 배분에의 공정성에 대해 많은 지적을 야기하였다.
본 연구는 정치적 요인이 특별교부금 배분에 미치는 영향을 실증 분석하였다. 특별교부금 배분과정에서 국회, 감사원 등이 지적한 정치적 영향력에 대한 비판이 본 연구를 통해서 해소될 수는 없다. 그럼에도 불구하고 본 연구는 정치적 요인들을 실증함으로서 특별교부금 예산 현상에 대한 이해를 넓히고 있다는데 의의가 있다. 특히 예산과정의 주요한 행위자인 국회의원(선수, 여당 여부, 교문위 여부)과 교육부 간의 정치적 협상이 있을 것이란 점을 실증하고 있으며, 선거 전․후에 따른 조절효과 등 상호작용 형태의 정치적 영향력도 고려했다는데 의의가 있다. 또 분배정치 이론의 관점에서 선거 결과를 재해석하고, 주인 대리인 이론의 관계에서 선거가 정치적 영향력의 변동을 가져올 것으로 가정하고, 주인 대리인이 서로 결탁하여 예산배분을 결정한다는 점을 실증하였다.
분석결과 역시 선행연구와 차별점을 지닌다. 선행연구들은 사람(국회의원, 교육감, 관료 등)에 주목해 정치적 영향력을 검증했다면, 본 연구는 제도(선거)도 결합함으로서 다른 연구와 차별성이 크다고 하겠다. 본 연구는 독립변수간의 상호작용 효과를 실증하고 있는데, 여당 여부와 교문위 소속여부는 특별교부금 배분에 영향을 주지만 선거 전․후로 구분한 t검정시에는 차이를 보이지 않았다. 하지만 상호작용 효과를 고려한 패널분석 결과에 따르면 선거 전․후와 교문위 소속여부의 상호작용효과가 매우 뚜렷하게 특별교부금 배분에 영향을 미침을 확인하였다. 선거 전 2년의 경우 선거 후 2년의 경우보다 더 많은 배분액과 높은 수혜 비중을 보이고 있는 등 국회의원의 정치적 요인이 선거를 통해 조절되어 영향을 받는다는 점을 확인하였다. 이는 특별교부금 배분에 교문위 소속 여부뿐만 아니라 선거 등 다양한 정치적 영향요인들이 상호작용하고 있음을 실증한 것이다.
본 연구의 방법론적인 의의도 있다. 기존의 선행연구들은 종속변수의 분포를 제대로 고려하지 않고 패널분석을 시행한 것과 달리, 본 연구는 종속변수의 분포를 고려하여 패널분석을 시행하였다. 종속변수가 선형회귀분석에서 일반적으로 가정되는 정규분포의 형태를 갖지 못하고 일부의 형태만 갖는 경우 일치추정량을 산출하지 못할 수 있다는 것을 고려하여 수혜여부에 대하여는 이분산이나, 예측값 범위의 이탈문제를 감안한 비선형회귀분석인 로짓분석을 시행하였으며, 매년 교부금을 수혜하는 지자체나 매년 교부금을 수혜하지 못하는 지자체를 고려하여 토빗분석을 시행하였다.
또한, 특별교부금 배분에 대해 수혜여부, 배분액, 수혜비중 등으로 종속변수를 세분화하여 검증하였다는 점에 주목할 필요가 있다. 단순히 배분액의 차이만이 아닌 수혜여부, 수혜비중도 함께 종속변수로 고려함으로서 정치적 영향력을 세밀하게 분석하고자 하였다. 분석결과 각 종속변수 별로 독립변수들의 관계가 상이했으며, 선거 전․후와 교문위 소속여부가 수혜여부, 배분액, 수혜비중 모두에게 영향을 미친다는 것을 검증하였다. 이는 다양한 정치적 요인들이 특별교부금 제도에 개입하고 있음을 의미하므로, 경제적 합리성 관점에서 교부 기준을 보완하고, 자의적 배분을 근절해 정치적 합리성을 도모할 필요가 있다는 점을 시사한다.
마지막으로 지방교육재정 특별교부금의 예산과정에서도 경제적·정치적 합리성은 공존할 것이다. 이를 이해하기 위해서는 특별교부금 제도에 반영된 경제적 합리성과 실제 배분결정을 둘러싼 메커니즘을 이해할 필요가 있다. 다만 예산이론의 한계에서 논의한 바와 같이 본 연구 역시 경험적 검증과 기술의 예를 확대함으로서 기존의 주요 예산이론들의 설명력과 범위를 넓히는데 그칠 수 있음을 수용해야 한다.

목차 (Table of Contents)

• I. 서 론 1
• 제1절 연구의 배경과 필요성 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 4
• Ⅱ. 이론적 논의와 선행연구의 검토 7
• 제1절 예산배분의 합리성 논의 7
• 1. 예산과정과 예산배분의 합리성 논의 7
• 1) 경제적 합리성(규범적 예산이론) 10
• 2) 정치적 합리성(점증주의 예산이론) 13
• 3) 예산과정과 예산배분의 합리성 16
• 2. 예산현상을 설명하는 이론적 시도 18
• 1) 다중합리성 이론 19
• 2) 단절균형 예산이론 21
• 3) 공공선택이론 23
• 4) 분배정치이론 28
• 3. 소결 30
• 제2절 이전재원 배분의 정치성 34
• 1. 이전재원의 개념과 특성 34
• 2. 국고보조금 36
• 1) 국고보조금의 의의와 기능 36
• 2) 국고보조금의 유형 39
• 3) 국고보조금 교부 원칙 41
• 3. 지방교부세 42
• 1) 지방교부세의 개념과 특성 42
• 2) 특별교부세의 정치성 43
• 제3절 지방교육재정 특별교부금 제도 46
• 1. 지방교육재정 특별교부금 제도의 의의와 변천 46
• 1) 특별교부금 제도의 의의와 목적 47
• 2) 특별교부금 제도의 변천 48
• 3) 특별교부금 제도의 운용 52
• 2. 지방교육재정 특별교부금의 성격과 평가 56
• 1) 특별교부금 제도의 성격 56
• 2) 특별교부금 제도의 비판 58
• 3. 소결 62
• 제4절 선행연구 검토 65
• 1. 특별교부금 관련 선행연구 66
• 1) 교육재정 배분의 영향요인 연구 66
• 2) 규범적 측면에서 정책대안을 제시한 연구 71
• 3) 배분의 영향요인과 성과를 실증한 연구 76
• 2. 예산배분의 정치적 영향요인 관련 선행연구 88
• 1) 정치적 영향요인 중 정치인에 주목한 연구 89
• 2) 정치적 영향요인 중 선거에 주목한 연구 92
• Ⅲ. 연구설계 94
• 제1절 연구분석의 틀 94
• 1. 연구모형 94
• 2. 가설설정 97
• 제2절 변수구성 및 자료수집 103
• 1. 종속변수 103
• 2. 독립변수 105
• 3. 상호작용변수 107
• 4. 통제변수 109
• 1) 사회․경제적 요인 변수 110
• 2) 지역의 교육수요 요인 변수 110
• 3) 학교특성 요인 변수 111
• 5. 자료수집 및 변수의 조작적 정의 112
• 제3절 계량분석방법 115
• 1. 집단간 t 검정 115
• 2. 패널회귀분석 116
• Ⅳ. 실증분석 119
• 제1절 분석결과 119
• 1. 기술통계분석 결과 119
• 2. 집단 간 t검정 결과 125
• 1) 선거 전/후에 따른 특별교부금 분배 차이 125
• 2) 자치단체 국회의원 여당일치여부에 따른 특별교부금 분배 차이 126
• 3) 자치단체 국회의원 교문위 소속 여부에 따른 특별교부금 분배차이 127
• 3. 패널회귀분석 결과 128
• 1) 교부금 수혜여부가 종속변수인 경우 128
• 2) 교부금 분배액이 종속변수인 경우 131
• 3) 교부금 수혜비중이 종속변수인 경우 133
• 4. 분석결과 종합 139
• 1) 분석결과 종합 139
• 2) 가설에 대한 검증 141
• 제2절 분석결과 논의 146
• 1. 특별교부금 배분의 영향요인 분석에 대한 논의 146
• V. 결론 149
• 제1절 요약 149
• 제2절 연구의 의의 및 연구의 한계 156
• 참고문헌 157

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• 70 박은진., "“교육과학기술부 특별교부금 배분의 정치성에 관한 실증연구: 지 역교육 현안수요 특별교부금을 중심으로”", 「성균관대학교 국정관리대학원, 2009
• 71 강국진, 최정우, 배수호, "“정치적 영향력이 특별교부세 배분에 미치는 영향 에 관한 연구: 국회 안정행정위원회와 지방자치단체장 특성을 중심으로”", 「행정논총」, 54(4): 169-198, 2016