대규모 협동조합 법제도 개선 과제 = Reforming the Legal Framework for Large Cooperatives

국문 초록 (Abstract)

2012년 협동조합 기본법 제정 이후 협동조합의 수가 크게 증가하였고, 조합원 수나 자금 규모 측면에서 협동조합의 대형화도 이루어지고 있다. 이러한 대규모 협동조합에서는 조합원 수 증가에 따라 주식회사와 같이 소유와 경영의 분리 현상이 발생하고, 임원진의 사익추구가 문제 될 수 있다. 또한, 대규모 협동조합 조합원들은 공동 사업에 참여라는 협동조합 본래의 목적보다는 투자 수익을 얻기 위한 목적으로 자금을 출자하거나 대출하는 경우가 많다. 정부가 협동조합의 대형화를 권장하는 여러 정책을 펼쳐왔음에도 불구하고, 협동조합 기본법에는 대규모 협동조합의 소유와 경영의 분리, 투자자 보호 등의 문제에 대한 해결책이 부족한 것이 현실이다. 자본시장법이나 유사수신행위규제법의 적용 여부와 관련한 불확실성도 존재한다.
이 글에서는 이러한 문제의식 하에 협동조합 기본법에 대규모 협동조합 관련 특례 규정을 신설할 것을 제안한다. 협동조합 기본법의 목적이 협동조합을 통해 사회통합과 국민경제의 균형 있는 발전에 기여하는 데에 있음을 고려할 때, 대규모 협동조합은 미국의 공익회사(benefit corporation)나 프랑스의 임무회사(société à mission)와 같은 사회적 기업으로서 자리매김하게 하는 것이 바람직하다. 이를 위해 조합원 수나 매출 규모 기준으로 일정한 기준을 충족하는 대규모 협동조합은 일정한 공익적, 사회적 역할을 목적으로 정하게 하고, 실제 이에 따라 운영되는지를 독립된 제3자가 감독, 감시하게 하는 것이 필요하다.
대규모 협동조합에서는 조합원들이 임원진을 감시할 유인이 낮고, 두수주의에 따라 소유구조가 분산되어 임원진을 견제할 지배적인 조합원도 존재하지 않는다. 대규모 협동조합의 대리인 문제 해결을 위하여 조합원의 총회 소집청구권, 전자총회 및 전자투표 제도의 도입, 출자지분 환급 및 양도 제한 완화, 외부 회계감사 의무화, 연합회 및 주무부처에 의한 협동조합의 검사 및 감독권을 인정할 필요가 있다. 아울러 협동조합의 조합원 모집이나 조합원으로부터의 차입 과정에서 자본시장법이나 유사수신행위규제법 적용 관련 불확실성이 있으므로, 협동조합의 공익성을 고려하여 해당 규정의 적용을 면제하되, 조합원 보호를 위한 제도를 도입할 것을 제안한다. 자본시장법상 소액공모공시서류 수준의 공시를 하게 하고, 온라인으로 조합원 모집을 대행하는 플랫폼의 경우 온라인소액투자중개업자에 준하는 제도를 설계할 필요가 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Since the enactment of the Framework Act on Cooperatives in 2012, the number of cooperatives in South Korea has surged, and some of them have grown into large-scale entities. This growth, however, has brought challenges similar to those faced by corporations, such as the separation of ownership and management. This can lead to executives pursuing their own interests at the expense of members. Furthermore, members of large cooperatives often contribute funds not for the original purpose of participating in a joint business, but for investment returns.
Despite government policies encouraging this growth, the current Framework Act on Cooperatives lacks adequate solutions for these issues, particularly regarding the separation of ownership and management and investor protection in large cooperatives. There are also legal uncertainties regarding whether large cooperatives are subject to the Financial Investment Services and Capital Markets Act or the Act on the Regulation of Conducting Fund-raising Business without Permission.
This paper proposes introducing special regulations for large cooperatives within the Framework Act on Cooperatives to address these issues. Given that the Act's goal is to promote social integration and balanced national economic development, it would be beneficial for large cooperatives to be re-envisioned as social enterprises, similar to benefit corporations in the U.S. or sociétés à mission in France.
We propose that large cooperatives, defined by criteria such as the number of members or sales volume, should be legally required to declare specific public and social purposes. Their operation would then be monitored and supervised by an independent third party to ensure they meet these goals. In large cooperatives, members have little incentive to monitor executives, and the dispersed ownership structure by one-person-one-vote principle, prevents any single member from having a controlling interest. To solve this agency problem, the paper suggests several reforms. These include granting members the right to call for a general meeting and introducing electronic meetings and voting systems. It also recommends easing restrictions on capital refunding and share transfers, mandating external accounting audits, and giving federations and relevant ministries the authority to inspect and supervise cooperatives.
Lastly, to address legal uncertainties surrounding the Capital Markets Act and the Act on the Regulation of Conducting Fund-raising Business without Permission, this paper suggests exempting cooperatives from these regulations due to their public and social nature. However, it also recommends introducing cooperative member protection mechanisms. This could include requiring disclosures similar to those in the small-amount offering disclosure statement under the Capital Markets Act. Additionally, platforms that facilitate member solicitations should be subject to regulations similarly to online small-amount investment brokers.