통합부채 및 우발부채 관리방안 연구
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2021
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학술저널
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1-143(143쪽)
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□ 연구목적
○ 자치단체 부채와 지방공사·공단 및 출자·출연기관 부채를 포괄한 통합부채 및 우발부채에 대한 체계적·선제적 관리 방안 모색
□ 주요내용
○ 지방채무 및 부채의 범주와 규모
- (범주) 지방채무와 지방부채는 포괄 범위 및 포함 항목에 따라 상이한 범주로 분류 가능
· 지방채무는 포괄 범위가 지방자치단체에 국한하되, 포함 항목에 따라 지방채, 일반채무, 관리 채무의 범주로 분류
· 지방부채 범주는 포괄 범위를 지방자치단체에 국한하는 경우(지방자치단체 부채)와 지방공사·공단 및 출자·출연기관까지 넓히는 경우(통합부채)로 분류
- (규모) 지방부채 및 우발부채는 지방채무 및 우발채무와 비교하여 포괄 범위가 넓고 포함 항목이 더 많고 규모도 더 큰 상황
· 2019년 결산 기준으로 지방자치단체 부채는 49.0조 원으로 지방채무 중 포함 항목이 가장 많은 관리채무 규모(28.1조 원)의 1.74배 수준
· 파악이 가능한 최근 우발부채 규모는 8.2조 원(2018년)으로 2019년 기준 우발채무(1.8조원)의 4.6배 수준
○ 지방채무 및 부채 관련 재정관리제도의 현황과 한계
- (현황) 지방채무(우발채무 포함)와 지방부채 관련 재정관리제도로는 지방채발행 총액 한 도제, 지방재정 분석·진단제도, 지방재정위기관리제도와 함께 재정건전성관리계획 존재
· 지방채무(우발채무 포함)는 직접적으로 지방채발행 총액 한도제에 의해 관리되며 간접적으로는 지방재정분석·진단제도와 지방재정위기관리제도의 재정건전성 지표를 통해 관리
· 지방부채는 지방채무와 마찬가지로 지방재정 분석·진단제도와 지방재정위기관리제도의 재정 건전성 지표를 통해 일부 관리되지만, 통합부채(우발부채 포함) 차원에서 재정건전성관리계획에 의한 관리는 미미한 상황
- (한계) 통합부채 및 우발부채와 관련하여 지방채발행 총액 한도제, 지방재정 분석·진단 제도, 지방재정위기관리제도, 재정건전성관리계획은 다음의 한계 존재
· 지방채발행 총액 한도제 산정 시 우발채무가 일부 반영되고 있으나, 우발채무에 포함되지 않는 우발부채 항목은 미반영
· 지방채발행 총액 한도제와 지방공사채 발행 한도제의 연계 미흡
· 지방재정위기관리제도 점검 대상 범위 불분명
· 재정건전성관리계획에 의한 통합부채 및 우발부채 관리의 낮은 실효성
○ 통합부채의 문제점 및 합리적 관리 방안
- (문제점) 활용 목적을 고려한 체계적 통계 관리 결여, 자치단체 지분과 무관한 출자기관 부채 포함, 관리지표 및 적정 관리기준 미비 등
· 지방채무와 지방부채가 현행 지방재정관리제도와 연계되어 관리되고 있으나, 그 전반적인 연계 구조의 파악에 도움이 되는 통계 관리 미비(체계적 통계 관리 결여)
· 지방자치단체의 지분 비율이 50% 미만인 경우 해당 출자기관의 금융부채를 지방의 통합부채에 포함시키는 것은 적절하지 않다는 지적 존재(자치단체 지분과 무관한 출자기관 부채 포함)
· 통합부채는 우발부채와 함께 재정건전성관리계획을 통해 관리되고 있는데, 관련 통계 생산에 머물고 있을 뿐 적정 관리지표 및 기준 미비(관리지표 및 기준 미비)
- (지방채무 및 부채 관리체계 정립) 지방채무 및 부채 범주를 크게 ‘지방채무(L1)’, ‘지방자치단체 부채(L2)’, 지방공사·공단 및 출자·출연기관 부채까지 포함한 ‘통합부채(L3)’로 구분하는 방안 제안
· ‘지방채무(L1)’는 지방채발행 총액 한도제 관련 통합회계(일반회계+특별회계+기금)상의 채무 범주
· ‘지방자치단체 부채(L2)’는 지방재정 분석·진단제도의 재정건전성 지표와 지방재정위기관리 제도의 재정위험 지표 산정을 위한 통합회계(일반회계+특별회계+기금)상의 부채 범주
· ‘통합부채(L3)’는 지방자치단체 부채와 지방공사·공단 및 출자·출연기관 부채를 합산한 것으로 주로 재정건전성관리계획 작성을 위한 부채 범주이며, 재정분석지표인 통합유동부채 비율 산정을 위한 부채 범주에도 해당
- (통합부채 관리지표) 통합부채 수준 및 상환능력 측정을 위한 신규 관리지표로 ‘예산대비 통합부채 비율’, 통합부채 상환능력 측정을 위한 지표로는 ‘경상일반재원대비 통합부채 비율’과 ‘경상일반재원대비 통합금융부채 비율’을 제안
· ‘예산대비통합부채 비율’은 통합부채 수준의 측정을 위한 지표로써, 지방자치단체 부채와 부채비율 200% 또는 400% 초과 지방공공기관이 보유하는 초과 부채 일부의 합산 금액을 예산 대비 비율로 나타낸 것
· ‘경상일반재원대비 통합부채 비율’은 통합부채 관점에서 경상일반재원 대비 비율을 산정한 것으로, 지방공공기관에 대한 잠재적 의무까지 포괄하는 지방자치단체의 부채 상환 능력을 대표
· ‘경상일반재원대비 통합금융부채 비율’은 ‘경상일반재원대비 통합부채 비율’과 유사하지만, 통합부채 중 금융부채에 한하여 산정한 것으로, 지방공공기관의 금융부채에 대한 잠재적 의무까지 포괄하는 지방자치단체의 통합금융부채 상환 능력을 대표
- (통합부채 관리기준) 신규 통합부채 지표의 관리기준(안)을 <표 1>과 같이 제안
- (부채 과다단체에 대한 제도 개선) 신규 통합부채 관리지표가 적정 수준을 초과하는 경우 관리기준에 따라 ‘부채관리계획 작성’ 대상이나 ‘주의’ 대상으로 지정하고 해당 지표 수준을 낮추기 위한 노력 유인
· ‘부채관리계획 작성’ 대상 자치단체에 대해 부채관리계획 수립 및 지방의회 보고 의무를 부과하고, ‘주의’ 대상 자치단체에 대해서는 통합재정을 대상으로 재정진단을 실시하고 그 결과에 기반하여 지방재정위기관리제도에 준하는 절차 진행
○ 우발부채의 문제점 및 합리적 관리 방안
- (문제점) 관리대상의 이질성 및 중복, 환경 변화를 반영한 통계 관리 부족, 채무전환율의 획일성 등
· 우발부채 구성 항목 중 지방채발행 총액 한도액 산정 시 반영되는 항목이 제한적이고, 우발부채로 보기 곤란(미실현 채무부담행위)하거나, 통합부채와 관리가 중복될 여지가 있는 항목도 존재(관리대상의 이질성 및 중복)
· 최근 (소송)가액이 증가 추세에 있는 진행 중인 소송사건은 우발부채로서 주석에 공시되지만, 행안부가 집계하는 우발부채 현황에는 누락(환경 변화를 반영한 통계 관리 부족)
· 현재 지방채발행 총액 한도액 산정 시 그 발생가능성과 무관하게 우발채무의 50%를 일률적으로 반영(채무전환율의 획일성)
- (우발부채 분류) GFSM 2014 기준에 의한 지방자치단체 우발부채 분류 방안 제안
- (우발부채 채무 전환율) 우발부채 채무전환율은 해당 우발부채의 미래 현금유출 가능성으로 대표될 수 있으나, 그 정확한 수치 산정이 곤란하므로, 25%, 50%, 100%로 단순화하여 적용하는 방안 제안
· 상호금융 대출금 등에 대한 금융감독원의 자산건전성 분류 기준에 기반하여 유형별 우발부채 채무전화율의 적용 기준 제시
○ 한편 재정건전성관리계획은 각 자치단체의 통합부채와 우발부채 통계를 제시하고 통합부 채와 우발부채에 대한 체계적·종합적 관리를 위한 실질적 내용을 포함하도록 개선(재정건전성관리계획의 내실화)
- 통합부채 통계는 지방채무, 지방자치단체 통합회계(일반회계+특별회계+기금) 채무 및 부채, 지방공사·공단 및 출자·출연기관을 포함한 통합부채로 구분하여 자세히 제공
- 우발부채 통계는 명시적 우발부채와 암묵적 우발부채로 분류하고, 이 통계와 함께 각 우발 부채 항목별로 발생가능성을 고려한 채무 전환율도 같이 제공
□ 정책제언
○ 통합부채의 합리적 개선 방안 및 향후 검토 사항으로 다음을 제시
- 첫째, 지방채무 및 부채 관리체계 정립을 위해 활용목적을 고려한 체계적 통계 관리, 관련 지방재정관리제도의 개선, 국가부채 통계와의 연계성 확보 등 제안
· 지방채무 및 부채 통계는 활용목적을 고려하여 ‘지방채무(L1)’, ‘지방자치단체 부채(L2)’, 지방공사·공단 및 출자·출연기관 부채까지 포함한 ‘통합부채(L3)’로 구분하여 관리
· 또한, 지방채무 및 부채 관리 체계의 핵심은 지방채발행 총액 한도제를 통한 ‘지방채무’ 관리와 재정건전성관리계획 작성을 통한 ‘통합부채’ 및 ‘우발부채’ 관리로 볼 수 있으며, 이 두 관리 방식의 개선을 통해 재정분석 및 위기관리 지표 보강
· 아울러 국가부채 통계와의 연계성 확보 차원에서 해당 분류 기준을 적용한 지방채무 및 부채 통계를 생산하고, 국가부채에 대한 지방부채의 영향 정도 등에 관한 정보 제공
- 둘째, 통합부채 수준 파악을 위한 관리지표로 ‘예산대비통합부채 비율’, 통합부채 상환 능력 측정을 위한 지표로는 ‘경상일반재원대비 통합부채 비율’과 ‘경상일반재원대비 통합금융부채 비율’을 제안
· 다만 각 산식의 주요 모수에 해당하는 지방공공기관 (금융)부채 반영율()은 지표에 대한 이해(理解) 수준 제고, 산정방식의 단순화 등을 고려하여 1로 설정하는 것이 적절
· 또한, 지방자치단체 출자기관의 경우 그 기관 부채 중 자치단체가 보유한 지분 비율()만큼만 포함하는 것이 더 바람직
· 한편, 본 연구에서는 지방공공기관의 경우 부채비율 200%(금융부채비율 100%) 초과 부분 전체를 지방자치단체의 관리대상 부채로 간주하되, 도시개발공사에 한하여 부채비율 400% (금융부채비율 200%) 초과 부분만을 지방자치단체 관리대상 부채로 간주
· 그러나 부채중점관리기관 중 도시개발공사(광역)의 부채감축목표가 300%임을 고려하면, 그 대신 부채비율 300% 초과(금융부채비율 150%) 부분만을 지방자치단체 관리대상 부채로 간주하는 방안도 검토 필요
- 셋째, 부채 수준 관련 지표의 경우 중장기적으로 자산이 존재하는 부채와 자산이 존재하지 않는 부채로 구분하여 보다 세밀하게 설정·관리하는 방안 검토 필요
· 다만 지방자치단체의 경우 주민편의시설과 사회기반시설과 같이 매각에 의한 유동화가 어려운 자산이 존재하므로 각 자산 유형과 결부된 부채 통계의 적절한 생산을 전제로 자산 유무에 따른 부채 수준을 나타내는 지표의 설정 및 관리 가능
- 넷째, 신규 통합부채 지표의 관리기준(안) 제시
· 본 연구에서는 모든 자치단체를 대상으로 통합부채 지표별 관리기준(안)을 제시하고 있는데, 향후 관리기준 운영 과정을 지속적으로 모니터링하여 좀 더 현실에 부합하는 기준 마련 필요
· 이 경우 관련 자료의 축적을 전제로 자치단체 유형별로 관리기준을 차별화하는 방안도 검토 필요
- 다섯째, 부채 과다단체에 대한 제도 개선 방안 제시
· 신규 통합부채 관리지표가 적정 수준을 초과하는 경우 관리기준에 따라 ‘부채관리계획 작성’ 대상이나 ‘주의’ 대상으로 지정하고 해당 지표 수준을 낮추기 위한 자치단체 노력 유인
· ‘부채관리계획 작성’ 대상 자치단체에 대해서는 부채관리계획 수립, 지방의회 보고 및 행안부 제출을 의무화하고, 행안부는 관련 자료를 취합하여 지방재정365를 통해 주민들에게 공개
· ‘주의’ 대상 자치단체에 대해서는 통합재정을 대상으로 재정진단을 실시하고, 그 결과에 기반하여 지방재정위기관리제도에 준하는 절차 진행
○ 우발부채의 합리적 개선 방안 및 향후 검토 사항으로 다음을 제시
- 첫째, 향후 국제비교의 가능성을 고려하여 최근 GFSM 2014 기준에 따른 우발부채 분류 방안 제안
· 현행 우발부채 항목들은 모두 명시적 우발부채의 두 하위 항목인 ‘일회성보증’과 ‘기타 명시적 우발부채’로 분류하되, 미실현 채무부담행위는 우발부채의 인식요건을 충족하지 않으므로 제외
· 일회성 보증에는 보증채무부담행위, 기타 명시적 우발부채에는 계류 중인 소송사건, 예산외 의무부담의 개별 항목, BTO 재정지원협약 포함
- 둘째, 지방채발행 총액 한도 반영 대상 우발부채 항목과 우발부채 채무전환율 및 적용 기준 제시
· 원칙적으로 모든 우발부채 항목을 지방채발행 총액 한도 산정 시 반영하는 것이 바람직하지만, 반영 항목 확대에 따른 부작용 예방을 위해 진행 중인 소송사건 등 신규 항목의 반영은 현행 제도의 현실 적합성에 대한 진단에 기반하여 점진적으로 이뤄질 필요
· 우발부채 채무전환율은 해당 우발부채의 미래 현금유출 가능성에 기반하여 설정할 수 있으나, 그 정확한 수치 산정이 곤란하므로, 실무적 용이성을 고려하여 25%, 50%, 100%로 단순화하여 적용
· 본 연구에서는 상호금융 대출금 등에 대한 금융감독원의 자산건전성 분류 기준에 기반하여 유형별 우발부채 채무전환율의 적용 기준을 제시하고 있으나, 향후 제도 시행 과정에 대한 모니터링을 통해 지역 현실에 부합하는 방향의 개선 필요
○ 통합부채와 우발부채의 체계적·종합적 관리를 위한 재정건전성관리계획 내실화 방안 제안
- 우선 행안부는 통합부채(우발부채 포함)의 포괄 범위 및 포함 항목별로 통계를 취합·집계하여 그 상세 내역을 작성하고, 지방재정365를 통해 관련 자료 공개
- 또한, 각 지방자치단체가 자체 재정상태표와 함께 공사·공단과 출자·출연기관별 재무제표, 출자기관에 대한 자치단체 지분비율 등을 일정 형식에 맞추어 지방재정365 및 지방 공공기관통합공시(클린아이)에 업로드·공개할 수 있도록 관련 제도 및 시스템도 정비
- 우발부채 통계의 경우 향후 국제 비교 가능성을 감안하여 명시적 우발부채와 암묵적 우발부채로 분류하고, 이 통계와 함께 각 우발부채 항목별로 발생가능성을 고려한 채무 전환율도 같이 제공
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