근로장려세제 확대의 정책효과 분석 : 노동공급 반응을 중심으로 = The Effect of the EITC Expansion on Labor Supply
저자
발행사항
서울 : 서울대학교 대학원, 2021
학위논문사항
학위논문(석사)-- 서울대학교 대학원 : 행정학과(행정학전공) 2021. 2
발행연도
2021
작성언어
한국어
주제어
DDC
350
발행국(도시)
서울
형태사항
vii, 98 ; 26 cm
일반주기명
지도교수: 박상인
UCI식별코드
I804:11032-000000164272
DOI식별코드
소장기관
근로장려세제(EITC)는 “저소득자의 근로를 장려하고 소득을 지원하기 위해” 소득세 환급의 틀에서 일정한 자격을 갖춘 근로빈곤 가구에 대해 이루어지는 현금급여 방식의 지원제도이다. 근로장려와 빈곤감소라는 제도의 복합적인 정책목표와 관련하여 근로장려를 근로빈곤층의 소득지원을 위한 수단적 목표로 볼 것인지 문제가 되나, 본 논문에서는 독립적인 목표로 보고 분석을 진행한다. 대다수의 EITC 선행문헌에서도 정책 대상집단의 노동공급상 반응을 중심으로 실증연구가 이루어지고 있다. 이러한 맥락에서 우리나라 근로장려세제 도입 및 확대과정에서 나타난 수급 가구의 노동공급 반응에 대한 정책효과를 분석하되, 이론적 관점에서 근로-여가 선택의 표준모형이 간과하고 있는 제도의 장기적 효과와 반복적 수급의 효과를 살펴보기 위해 장려금 수급 경험을 추가로 고려한다.
우리나라 근로장려세제는 2009년 첫 지급 이래 신청 자격요건을 점차 완화하면서 대상집단을 확대해온 결과 근로빈곤층을 포괄하는 보편적인 제도로 발전하였다. 본 연구에서는 근거법인「조세특례제한법」의 관련 규정 변화를 추적하여, 지난 10년의 제도 운영기간을 장려금 산정체계와 구조, 대상범위의 기준을 통해 공통적인 특성을 갖는 4개의 시기로 구분한다. 제도 도입기에서 1∼3차 확대기로 갈수록 소득 및 재산요건 이외의 요건은 점차 폐지되었고, 장려금 산정체계는 가구 형태에 따라 차등 적용되었다. 점증률과 장려금 최대 지급액 또한 점차 인상되었고(특히 3차 확대기), 2015년부터는 자녀장려금(CTC)이 지급되었다. 이러한 시기 구분은 실제 근로장려금 지급 추이 변화와 잘 대응된다.
본 논문에서는 재정패널과 복지패널 자료를 활용하여 2차 확대기까지 EITC의 정책효과를 비교 분석하였다. 제도 도입 이후 장려금 수급 가구에 대해 전체기간을 대상으로 분석하였고, 1·2차 확대기 이후 비로소 대상이 된 수급 가구에 대해 2017년까지의 기간을 대상으로 각각 분석하였다. 분석에는 이원 고정효과 모형을 사용하여, 노동공급 결정과 관련된 가구 단위 시간불변의 비관측 요소와 연도별 공통추세를 통제하였다. 모형에 통제집단을 포함하기 때문에, 추정 결과는 이중차분분석과 유사한 의미로 해석할 수 있다. 기간별 통제집단은 제도 도입·확대기에 나타난 소득 이외의 자격요건이 외생적이라 보고, 이를 활용하여 구성하였다.
연구결과는 노동공급 결정과 관련된 이론적 맥락에서 두 가지 방향으로 정리할 수 있다. 먼저 근로-여가 선택의 표준모형과 관련하여, 점증구간에서 분석 기간 및 활용자료와 관계없이 근로유인 효과가 잘 나타나 이론적 예측에 부합한다. 노동시장 참여뿐 아니라 노동수준 선택의 경우에도 근로유인 효과가 잘 나타난다. 반면 평탄·점감구간에서는 장려금 수급에 따른 유의한 노동공급의 변화가 나타나지 않아, 이론적 예측에 부합하는 근로유인에 대한 부정적 효과로 결론짓기 힘들다. 1차 확대기 이후 장려금 지급이 자녀 수에 따라 차등적으로 이루어진다는 사실에 착안하여, 미성년 자녀 수와 수급 변수의 교호항을 모형에 포함하여 분석하였지만 대체로 유의한 결과가 도출되지 않았다. 다음으로 근로장려세제가 노동공급 반응에 미치는 영향이 다양하고 복잡한 경로를 통해 나타날 수 있다는 점과 관련하여, 근로장려금 수급 경험에 대해 추가로 분석한 결과 점증구간에서 제도 적용 이후에도 수급 경험의 근로유인 효과가 발견되었다. 반면에 평탄·점감구간에서는 이러한 잔존효과가 나타나지 않는다. 한편 점증구간의 일부 분석에서 수급 경험과 장려금 수급 변수의 교호항은 유의한 음(-)의 계수 추정값을 보여, 수급 경험에 따라 근로장려세제의 제도구조에 대한 이해가 향상되기보다는 장려금을 비근로소득으로 인식하게 되는 경로가 나타난다고 추론할 수 있다.
근로장려세제의 근로유인 효과에 관한 본 논문의 연구결과는 제도의 도입 및 확대과정에 대한 타당성을 제공해준다. 특히 평탄·점감구간에 속하는 가구의 경우 소득효과에 따른 노동공급 감소가 대체로 관측되지 않는다는 점을 고려하면, 제도 확대과정에서 근로장려세제는 점증구간 가구의 근로를 장려하면서, 평탄·점감구간 가구의 근로선택에 별다른 부정적 영향을 주지 않고 소득을 지원하였다고 볼 수 있다. 점증구간에서 제도 적용 이후의 기간에도 추가적인 근로유인 효과가 대체로 발견된다는 연구결과(근로장려세제의 잔존효과)는 점증구간에서 제도 적용의 사각지대를 줄임으로써 더 큰 근로장려 효과를 얻을 수 있다는 점을 시사한다. 한편 2차 확대기에 대한 분석에서는 점증구간에 속하는 가구에서 수급 경험에 따라 장려금의 근로유인 효과가 감소할 수 있다는 점을 발견했는데, 이는 제도의 반복적 적용이 이루어질 때 근로장려세제의 정책효과가 저하될 수 있다는 점을 시사한다. 따라서 제도가 영향을 미치는 복잡한 경로를 다각적으로 탐색하고, 이를 활용해 정책효과를 극대화할 수 있는 방향으로 정교한 제도발전이 이루어져야 할 것이다.
This paper examines the effect of the earned income tax credit (EITC) on labor supply. The Restriction of Special Taxation Act defines the EITC as a labor encouragement subsidy designed to “heighten low-income earners’ willingness to work and supplement their income”. It is common in the EITC literature to adopt the standard neoclassical model of labor supply as its theoretical background. The standard model predicts a positive effect of the EITC on work incentives of household recipients in the phase-in income bracket. In the meantime, it implicitly assumes that work incentives are limited to the time recipients qualify for the EITC and that repetitive subsidies have identical effect on the households. This paper examines whether work incentives of the EITC extend beyond the time recipients qualify for the program, i.e. the extended effect of the EITC on labor supply.
Since its introduction in 2009, the EITC program in Korea has been expanded to include more low-income workers and provide higher subsidies, especially to those with dependent children. Under the annual amendment of the Restriction of Special Taxation Act, requirements for eligibility to apply for the program have gradually been eased. This paper divides the past decade of EITC into four periods -introductory phase and first through third expansion phase- in terms of the income bracket structure and calculation schedule of the program and its coverage.
Using data from National Survey of Tax and Benefit (NaSTaB) and Korea Welfare Panel Study (KoWePS), I estimate the effect of the EITC on labor supply in different time periods -introductory phase, first and second expansion phase- using household fixed effects model. By incorporating control groups for each time period into the model using different requirements for eligibility as exogenous conditions, I identify the impact of the EITC expansion.
Based on household labor force participation data, I find clear evidence of work incentives for recipients of the program in the phase-in income bracket throughout the whole time period. This result is consistent with the predictions of the standard model. However, the predicted negative income effect of the EITC on labor supply is not found in the plateau and phase-out income bracket. Similar results are found using household working month data. These results suggest that the EITC expansion has been successful in “heightening low-income earners’ willingness to work”.
In contrast to previous research findings, I find some evidence of lasting effect of the EITC in the phase-in income bracket. Past household recipients tend to have higher labor force participation and working months, even without current eligibility to apply for the program. However, in the plateau and phase-out income bracket such extended effect of the EITC is not observed. In the second expansion phase, the interaction term between labor encouragement subsidy and past recipient variable shows a significant negative coefficient estimate in the phase-in income bracket, which suggests diminished work incentives for recipients with experience with the EITC.
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