유해화학물질에 대한 해외 제세부담금 부과사례 및 시사점
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2018
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1-122(122쪽)
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□ 연구목적
○ 본 연구는 해외의 유해화학물질에 대한 제세부담금 부과사례를 살펴봄으로써 유해화학물질 관리 및 사고 대응을 위한 지방자치단체의 안정적인 재원조달 방안마련을 위한 시사점을 도출하는 것에 목적이 있음
-화학물질 사고 또는 유출에 의한 피해 등에 따라 주민 및 사고 주변 지역에 외부불경제 또는 사회적 비용 발생하고 있음
-유해화학물질의 지속적인 사용으로 인해 이러한 외부불경제는 향후에도 지속적으로 발생할 것이라 예상됨
-이에 따라 지방자치단체는 유해화학물질로부터 유발되는 각종 외부불경제 문제에 대해 실효성 있는 대처방안을 마련할 필요가 있음
□ 유해화학물질의 개님 및 취급 현황
○ ‘유해화학물질’이란 유독물질, 허가물질, 제한물질 또는 금지물질, 사고대비물질, 그 밖에 유해성 또는 위해성이 있거나 그러할 우려가 있는 화학물질을 의미함
-‘화학물질’이란 원소·화합물 및 그에 인위적인 반응을 일으켜 얻어진 물질과 자연 상태에서 존재하는 물질을 화학적으로 변형시키거나 추출 또는 정제한 것임
○ 화학물질 안전관리는 물질·통계관리, 취급관리, 사업장관리, 사고대비, 사고대응으로 나누어지며 기관별 기능·역할을 분장하고 있음
-화학물질 취급의 경우 해당 기관으로써 사업자, 환경부(청), 산하기관·협회가 각 기관의 기본방향 또는 목적에 따라 취급단계의 기능과 역할을 배분함
-관련 법령으로는 「화학 물질 등록 및 평가 등에 관한 법률」과 「화학물질관리법」이 제정되어 2015년 1월 1일부터 시행됨
○ 화학물질의 ‘취급’이란 화학물질을 제조, 수입, 판매, 보관·저장, 운반 또는 사용 하는 것으로 정의됨
-화학물질 취급공정 및 취급량 조사의 조사표를 제출한 3,634개 사업장은 저장·운반시설, 제품제조공정 및 환경 오염방지시설 등 16개 공정에서 화학물질을 취급함
-2015년 기준 전체 유해화학물질 취급량의 82.8%를 산단에서 취급하고 있으며, 각 산단별 취급량은 여수국가산단, 울산미포국가산단, 온산국가산단 순으로 많음
○ ‘2015년도 화학물질 배출량’ 조사 결과 전국 3,634개 사업장에서 215종 5만 3,732톤의 화학물질이 대기, 수질 등 환경으로 배출된 것으로 분석됨1)
-전년도(2014년)와 비교하면, 업체 수와 화학물질 취급량은 각각 110개(3,524개→3,634개소),850만톤(1억 6,361만 8천톤→1억 7,212만톤)이 증가하였으나, 배출량 및 배출률2)은 529톤(5만 4,261톤→5만 3,732톤) 및 0.002% 감소(0.0332%→0.0312%)한 것으로 나타남
-화학물질 배출량 조사 결과를 유형별로 살펴볼 경우,물질별로는 자일렌(31.4%), 톨루엔(15.3%), 아세트산에틸(8%), 메틸에틸케톤(7.3%) 등 4개 화학물질이 전체 배출량의 62%를 차지함
-지역별로는 2015년도 기준 경기(1만 1,547톤,21.5%), 경남(8,742톤,16.3%), 울산 (8,107톤,15.1%)순으로 나타났으며,상위 3개 지역에서의 배출량이 전체 배출량의 52.9%인 2만 8,396톤에 달하는 것으로 나타남
○ 유해화학물질 중 그 위험성이 상대적으로 높은 사고대비물질의 취급현황을 살펴보면 다음과 같음
-사고대비물질의 취급량은 50,808천톤으로 전체 화학물질 취급량(172,120천톤)의 29.5%에 해당되며,2015년에는 2014년(50,116천톤)대비 1.4% 증가함
-지역별 취급량은 울산 전남,충남 지역이 전체 취급량의 89.9%(45,688천톤)을 차지하고 있으며,취급 사업장 수는 전체 2,199개 사업장의 19.6%(431개)를 차지함
- 사고대비물질의 배출량은 경기, 충남, 충북 3개 지역이 전체 배출량의 57.2%를 차지하며, 업체당 배출량은 경기, 충남 지역이 각각 14.9톤, 13.2톤으로 전국 평균(10.0톤) 대비 높은 수준인 것으로 나타남
□ 유해화학물질에 대한 지방세 과세 필요성
○ 우리나라 조세 중 유해물질 또는 오염물질을 과세대상으로 하여 직접적으로 과세하는 세목은 없는 것으로 판단됨
- 간접적으로 오염물질 배출시 중과하는 재산분 주민세, 위험물질 저장 및 처리하는 시설에 중과하는 특정부동산분 지역자원시설세, 위험물질 취급 면허에 대한 면허분 등록면허세가 존재하나 이러한 물질의 사회적 비용을 적절하게 반영하여 과세하는 피구세적 기능은 미약한 것으로 판단됨
· 주민세 재산분은 사업소 건축물의 연면적을 과세표준으로 하고 있으며, 지역자원시설세 특정부동산분은 건축물의 시가표준액을 과세표준으로 하고 있음
· 면허분 등록면허세는 위험물 취급의 면허 취득을 과세표준으로 하고 있음
· 즉, 오염물질량 및 위험물질량이 과세표준 산정에 영향을 미치지 못함
○ 부담금 중에는 위험물 또는 유해물질의 양을 부과대상으로 하는 다수의 부담금이 존재하나 부담금의 대상이 되는 유해물질은 한정적이며 주로 제조 및 배출에 집중되어 있음
- 대기배출부과금은 대기오염물질 9종 배출량에 부과됨
- 수질배출부과금은 수소이온농도, 페놀류함유량, 시안함유량, 크롬함유량 등 34종의 오염물질 배출량에 부과됨3)
- 폐기물부담금은 유리, 플라스틱, 캔 등의 용기를 사용하는 유독제품과 부동액을 제조하거나 수입하는 업자 등에게 발생량에 따라 부과됨
- 석면피해구제부담금 중 석면피해구제특별분담금은 제조 또는 사용허가를 받은 석면량누계가 1만톤 이상이 되는 사업장에 부과됨
- 특정물질 제조·수입 부담금은 오존층을 파괴하는 특정물질(CFCs, HCFCs 등)을 제조하거나 수입하는 업자 등에게 해당 물질의 총 공장도가격에 따라 부과됨
- 빙제분담금은 기름저장시설에 대해서는 유류수령량에 대해, 유조선 및 우조선 이외의 선박에 대해서는 선박톤수에 대해 저장시설에 및 선박 업자에게 부과함
○ 이를 종합했을 때 우리나라는 제조 및 수입, 저장, 운송, 배출 등 전반적인 유해화학물질 취급 및 배출단계 별로 부과하는 제세부담금이 부재한 것으로 판단됨
○ 화학물질의 지속적인 사용으로 인해 화학물질관련 사고 등 외부불경제 역시 지속적으로 발생할 것이라 예상되며, 이러한 외부불경제는 주로 사고발생 주변지역에서 나타나게 됨
○ 화학사고는 대규모의 인적, 물적, 환경적 피해를 발생시키는 것뿐만 아니라 사고예방 및 복구과정에서 많은 금액의 지방비가 투입될 수 있음
○ 그러므로 지방자치단체은 화학사고 및 오염발생 등 화학물질로 인해 발생하는 외부불경제에 효과적으로 예방 및 대응할 수 있는 기반을 마련할 필요가 있으며, 이를 위해 충분한 자체재원을 확보할 필요가 있으며, 이를 위해 충분한 자체재원을 확보할 필요가 있음
- 지방자치단체의 유독물관리 업무는 환경부로 이관되었으나, 지방자치단체는 여전히 유해화학물질 취급사업장에 대한 관리 및 사고와 관련하여 일정 부문의 역할을 하고 있음
- 향후 주민들의 요구에 따라 유해화학물질 관리 및 사고대응에 있어서 지방자치단체의 역할이 강화될 수 있음
□ 해외의 유해화학물질에 대한 제세부담금 부과사례
○ 해외사례를 통해 살펴보면 유해화학물질과 관련한 광범위한 대상에 대하여 과세하고 있으며 유해화학물질의 제조, 운송, 저장, 배출 등 주요 단계별로 과세하는 경우가 다수 존재함
○ 미국의 연방소비세 가운데 환경세는 유해물질기금과 오존파괴 화학제품세가 있으며, 주 정부는 다양한 형태의 제세부담금을 부과하고 있음
- 연방정부의 유해물질기금(Hazardous Substance Superfund)은 화학물질 저장과 유해물질 누출의 정화비용 지출을 위하여 1986년 12월 31일 ~ 1996년 1월 1일까지 한시적으로 운영됨4)
- 연방소비세인 오존파괴 화학품세(Ozone-depleting chemicals excise tax)는 제조자, 생산자나 수입자가 오존파괴물질(ODC)을 판매 혹은 사용할 때 또는 수입될 때 해당 상품에 대하여 과세함(Sec. 4681)
- 인디애나주 정부는 유해화학물질을 저장하는 시설에 대한 유해화학물질 저장 수수료(Hazardous chemical inventory fee)와 유해 폐기물 처분시설에 대한 유해 폐기물 처분세(Hazardous waste disposal tax)를 부과하고 있음5)
- 워싱턴주는 석유제품, 살충제, 기타 화학물질 등 유해물질에 대한 유해물질세(Hazardous substance Tax)와 선박이나 바지선을 이용하여 워싱턴 주 내의 부두로 들어오는 원유 및 석유제품에 대한 기름유출 대응세 및 행정세(Oil spill response tax and oil spill administration tax)를 부과하고 있음
- 캘리포니아주 정부는 1981년에 제정된 유해물질 세법(Hazardous Substances Tax Law)에 따라 유해물질과 관련하여 발생 수수료(generator fee), 처분 수수료(disposal fee), 시설사용료(facility fee), 활동비(Activity Fee), 환경요금(environment fee) 및 기름유출 관련 수수료(Oil spill response, prevention, and Administration Fees) 등 다양한 수수료를 부과하고 있음
○ 중국 재무부, 국가세무총국, 환경부는 2018년 1월부터 환경보호세를 시행함
- 이는 기존의 ‘오염물 배출비(排汚費)’룰 세금화한 것으로 각 지방정부는 중앙정부가 제시한 범위 내에서 지역의 환경오염 수준, 오염물 배출 현황, 지역경제에 미치는 영향 등을 고려해 탄력세율을 적용함
· 이전에는 오염물 배출비의 90%가 지방정부 재원으로 사용되었으나, 현재는 환경보호세법이 법제화되어 시행됨으로써 환경보호세의 100%가 지방정부 재원으로 사용됨
○ 스웨덴의 경우 전자제품에 포함되어 거래되는 난연제를 포함한 기타 유해화학물질의 감소시키기 위한 목적으로 스웨덴 정부는 2017년 7월 1일부터 전자제품에 사용되는 화학물질에 대하여 화학세(chemical tax)를 부과함
○ 베트남 정부는 2012년 1월부터 환경 유해물질로 분류된 상품에 대해 환경보호세(Environmental Protection Tax: EPT)를 부과함
□ 유해화학물질 과세에 대한 생정사항
○ 이중부담측면
- 앞서 살펴본 바와 같이 우리나라는 유해화학물질에 대해 제세부담금을 부과하고 있으며, 이에 따라 유해화학물질에 대해 특정자원분 지역자원 시설세 등 지방세를 부과할 경우 이중부담이라는 문제가 제기될 수 있음
- 하지만 우리나라 조세 중 유해물질 또는 오염물질을 과세대상으로 하여 직접적으로 과세하는 세목은 없는 것으로 판단됨
- 또한, 부담금의 대상이 되는 유해물질은 한정적이며 주로 제조 및 배출에 집중되어 있음
- 해외사례를 통해 살펴보면 유해화학물질과 관련한 광범위한 대상에 대하여 과세하고 있음
- 해외사례를 통해 살펴보면 유해화학물질의 제조, 운송, 저장, 배출 등 주요 단계별로 과세하는 경우가 다수 존재함
- 과세대상이 중복되어 이중부담 문제가 발생할 경우 기존의 부담금 납부대상 물질을 제외하면 이러한 문제는 해결될 것이라 판단됨
· 앞서 살펴본 바와 같이 우리나라에서 관리되는 유해화학물질은 2,000개 이상인 것으로 판단됨
· 반면, 현재 부담금이 부과되고 있는 물질은 100개 물질 내외라고 판단됨
- 또한 동일한 과세대상이라고 하더라도 기존에 주로 부과하던 제조 및 수입 단계가 아닌 저장 등 다른 주요 단계에 대해 과세할 경우 이중부담 문제는 해결될 것이라 판단됨
· 앞서 살펴본 바와 같이 우리나라의 유해화학물질에 대한 부담금은 제조 및 수입, 배출 단계에서 주로 부과됨
○ 물가상승 측면
- 생산자물가지수를 통해 살펴본 결과 사고대비물질 중 벤젠(22.4%), 톨루엔(13.8%), 황산(13.0%)에 1kg 당 1원의 종가세 또는 0.08%의 종가세 부과에 따른 가격변화로 인하여 전체 생산자물가 상승에 대한 영향은 0.00014%로 추정됨
- 유해물질에 대한 과세시 물가지수에 주는 영향은 과세대상의 범위와 세율에 따라 유동적일 것임
- 다만, 종가세율을 1%로 인상하고 과세대상을 기초화학제품으로 확대한다고 가정할 경우 생산자물가 상승에 대한 영향은 0.025%로 크지 않을 것이라 판단됨
○ 납세의무자세부담측면
- 유해화학물질에 과세를 할 경우 납세의무자의 세부담이 증가할 수 있으며, 담세력이 높지 납세의무자에게는 이러한 세부담이 과중하다는 조세저항이 발생할 가능성도 있음
- 담세력이 높지 않은 납세의무자에게 세부담을 경감해주는 방식으로는 일정규모 미만의 유해물질 취급·배출하거나 고용인수가 일정규모 미만인 사업장 또는 사업자에 대해 비과세·감면해주는 방안이 있음
- 수평적 조세형평성 측면에서 지방세 부과에 대한 상한을 정하는 방안도 고려할 수 있음
- 유해화학물질에 과세를 할 경우 유해화학물질을 많이 취급 또는 배출하는 산업군에 속한 납세의무자는 다른 산업 군에 속한 납세의무자보다 상대적인 세부담이 증가하므로 이를 완화시켜주는 장치를 마련할 필요가 있음
유해화학물질에 대한 과세 시 종합적인 담세력과 조세의 효율성을 고려하여 소득세 또는 법인세를 공제해주는 정책도 고려해 볼 수 있음
· 시장 왜곡을 줄일 수 있는 환경과세를 부과하는 대신, 시장 왜곡을 발생시키는 소득세 또는 법인세에 대한 부담을 환경과세만큼 공제주면 전체적인 시장의 효율성이 증가할 수 있음(환경조세의 이중배당 가설)
○ 세수 및 지방재정 효과측면
- 사고대비물질에 Ucg 당 1원의 종량세를 특정자원분 지역자원시설세로 과세하는 것을 가정할 경우 2015년 결산기준으로 총 508억원 정도의 세수가 발생할 것이라 예상되며, 세수는 일부지역에 집중될 것이라 예상됨
- 이는 유해화학물질 관련 산업이 이들 지역에 집중되어 있기 때문임
· 다만, 세수 총액과 지방세수 확충효과는 과세대상의 범위와 세율에 따라 유동적일 수 있음
· 예를 들어 과세대상을 사고대비물질에서 일반 유해화학물질로 확대하거나 물질의 위험도별로 세율을 달리할 경우 지방재정 효과는 달라질 수 있음
- 이와 같이 유해화학물질에 지방세 과세시 세수가 일부지역에 집중되는 현상은 해당 지역이 유해화학물질로 인한 외부불경제에 그만큼 많이 노출되어 있다는 것을 방증하는 것임
- 외부불경제로 인해 이들 지역의 주민들이 피해를 받고 있으며 해당 지자체도 사고 관리 및 대응, 환경보존 등에 대한 관심과 함께 이와 관련한 지출이 증가할 것이라 예상됨
- 중국은 오염물질 관리 등 환경보호 재원마련에 있어서 지방정부의 권한을 강화하고 있음
· 이전에는 오염물 배출비의 90%가 지방정부 재원으로 사용되었으나, 현재는 환경보호세의 100%가 지방정부 재원으로 사용됨
· 각 지방정부는 중앙정부가 제시한 범위 내에서 지역의 환경오염 수준, 오염물 배출현황, 지역경제에 미치는 영향 등을 고려해 탄력세율을 적용함
- 유해화학물질에 대해 지방세과세는 지방자치단체로 하여금 석유화학단지 등 유해화학물질관련 산업에 배후 환경을 정비하고, 인근 주민들의 민원을 해결해 줄 수 있는 정책대안을 추진할 수 있는 재원을 마련하는 역할을 할 수 있음
· 지방자치단체의 유독물관리 업무는 환경부로 이관되었으나, 유해화학물질 취급사업장에 대한 관리 및 사고와 관련하여 지방자치단체는 일정 부문의 역할을 하고 있음
· 특히 사고발생 시 초동대응책임이 강조되고 있음
· 유해화학물질 관련 각종 부담금의 지출 중 극히 일부만이 지방자치단체의 환경관련사업 추진에 사용되고 있음
· 유해화학물질 관리 및 대응, 환경부문 등에서 지방자치단체의 역할이 강화될 경우 필요한 재원을 마련을 위해 유해화학물질에 대한 지방세 과세가 필요할 것임
□ 정책제언
○ 지역 주민의 눈높이에 맞춘 유해화학물질 관리 및 사고 대응, 환경보호 정책 등을 추진하는 재원을 마련하기 위하여 유해화학물질에 대한 지방세 과세를 목적세로 도입할 필요가 있음
- 유해화학물질로부터 발생하는 외부불경제는 특정단계에 국한되어 발생하는 것이 아니라 취급과 배출의 단계별로 발생할 수 있는 바, 각 공정별로 과세하거나 저장과 같은 주요공정에 대해 과세하는 방안을 고려할 수 있음
· 화학물질 관련 사고는 저장탱크에서 24.4%가 발생함
○ 과세대상은 유해화학물질인 유독물질, 허가물질, 사고대비물질, 그 밖에 유해성 또는 위해성이 있거나 그러할 우려가 있는 화학물질 전부 또는 일부로 할 수 있을 것임
- 인디애나주는 800개의 유해화학물질 저장시설에 대해 과세하고 있으며, 워싱턴주는 8,000여 가지의 유해물질에 종가세로 대해 과세하고 있음
-다만, 이중부담문제를 고려하여 기존에 부담금을 납부하고 있는 유해화학물질은 과세대상에서 제외할 수 있음
○ 세율체계는 종량세, 종가세 또는 취급량과 배출량 및 유해화학물질의 농도로 차등을 주는 정액세 등으로 운영될 수 있을 것임
종량세 또는 차등 정액세로 할 경우 물가변동 반영을 위해 세율을 소비자물가지수 등과 연동하는 방안도 고려할 수 있음
○ 유해화학물질에 대한 과세시 담세력이 높지 않은 납세의무자의 세부담 경갑을 위해 일정규모 미만의 유해물질을 취급·배출하거나 고용인수가 일정규모 미만인 사업장 또는 사업자에게 비과세 · 갑면혜택을 제공하는 방안도 함께 고려할 필요가 있음
- 종합적인 담세력과 조세의 효율성을 고려하여 소득세 또는 법인세를 공제해주는 정책을 고려할 필요가 있음
· 환경관련 조세정책의 이중배당 가설이 성립한다면 납세의무자의 총 세부담은 변동시키지 않으면서 경제 전체의 효율성을 향상시킬 수 있을 것임
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