지방자치단체의 공공요금 결정에 관한 연구 : 정치적 요인을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 지방자치단체가 공공요금을 결정하는 과정에 영향을 미치는 요인 중 정치적 요인을 중심으로 실증 분석하는 것이 목적이다. 이를 위해 지방 공공요금의 일종인 지방상수도 요금에 영향을 미칠 것으로 예상되는 정치적 및 사회경제적 요인의 2009년-2018년 자료를 이용하여 회귀분석을 시행하였다.
본 연구의 분석대상인 지방 공공요금은 서비스 공급에 소요되는 비용을 요금으로 징수하여야 한다는 ‘총괄원가주의’ 원칙에 의거해 요금이 결정되어야 한다. 그러나 현재의 공공요금들은 이러한 원칙을 지키지 못하고 낮은 요금수준을 유지하고 있는 상황이다. 낮은 요금수준으로 인해 지방자치단체의 재정건전성에 위협이 되고 있으며, 공공서비스 제공에 있어서도 많은 문제들이 발생하고 있다. 문제발생의 원인으로 낮은 요금을 주장하면서도 요금을 충분히 인상시키지 않는 원인을 알아보기 위해 지방 공공요금을 결정하는 과정에 영향을 미치는 요인들을 알아보고자 하였다.
공공요금의 결정요인을 알아보고자 하였던 선행연구들은 주로 사회경제적 요인에 집중하여 분석을 실시하였다. 그러나 지방 공공요금의 결정 과정에는 지방자치단체장과 지방의회 의원 등과 같은 정치인들이 참여하고 있다. 따라서 사회경제적 요인만으로는 지방 공공요금 결정의 영향요인을 충분히 설명할 수 없다는 한계가 존재한다. 정치적 요인에 대한 분석을 시도한 일부 연구들은 지방 공공요금 결정 과정에 대한 분석이 제대로 이루어지지 못해 충분한 변수 선정이 이루어지지 못했다는 아쉬움이 남는다.
본 연구는 지방자치단체가 공공요금을 결정하는 것 또한 정책결정의 일부이고, 재정과 밀접한 관련이 있다는 점에서 정부의 예산지출 결정요인을 분석하는데 주로 사용된 ‘정책결정요인 이론’을 이론적 틀로 삼아 분석을 시행하였다. 이론을 바탕으로 지방 공공요금 중 지방상수도 요금 결정과정에 영향을 미칠 수 있는 정치적 요인과 사회경제적 요인을 알아보았다. 구체적으로 정치적 요인은 지역 정치인들의 정치적 성향과 주요 정책행위자인 지방자치단체장의 특성, 지방선거와 관련된 요인, 중앙정부 요인으로 나누어 분석을 하였으며, 사회경제적 요인은 지방상수도 공급과 관련된 요인들과 지방자치단체와 관련된 요인들을 변수로 설정하였다.
지방 공공요금의 결정 과정에 영향을 미치는 정치적 요인과 사회경제적 요인들에 대한 분석 결과는 다음과 같다. 정치적 요인 중에서는 선수와 같은 지방자치단체장의 특성과 지방선거 실시 연도, 투표율 및 경쟁률, 그리고 일부 대통령 시기가 유의미하게 지방상수도 요금 현실화율에 영향을 미치고 있었으며, 사회경제적 요인들도 대부분 유의미한 영향을 미치는 것을 확인하였다. 분석 결과를 통해 지방선거에서 표를 얻기 위해 지역 주민들을 의식하며 요금을 인상하는 모습을 확인할 수 있었으며, 지방자치단체에서 이루어지는 결정이라 할지라도 중앙정부의 영향력이 어느 정도 존재하는 것을 발견하였다.
본 연구의 의의는 첫째, 지방 공공요금 결정 과정에 정치적 요인이 분명하게 영향을 미친다는 것을 확인하였다는 점이다. 기존 연구에서 많은 관심을 받지 못했던 정치적 요인의 중요성을 보여주었다. 둘째, 정치적 요인들 중에서도 정치 이념보다는 주로 지방선거를 염두에 두고 행동하는 정치인들의 모습을 알아볼 수 있었다. 선거에 영향을 받지 않을 수 있는 독립적인 기구의 역할이 중요함을 알 수 있었다. 셋째, 전국 지방상수도 사업자를 대상으로 장기간의 자료를 이용하여 실증분석 하였다는 것이다. 선행연구에서 이루어졌던 사례분석이 아닌 실증분석을 통해 연구의 객관성과 설명력을 높일 수 있었다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to conduct an empirical analysis centered on political factors among factors that affect the process of determining public utility rates by local governments. To this study, a regression analysis was conducted using data from 2009-2018 for political and socioeconomic factors that are expected to affect local water rates, a type of local public utility rates.
Local public utility rates that are subject to analysis in this study should be determined based on the principle of 'full-cost principle' that the costs of providing services should be collected as rates. However, the current public utility rates have failed to comply with this principle and have maintained a low rate. Low rates threaten the fiscal soundness of local governments, and many problems arise in providing public services. Claiming low rates as the cause of the problem, but not raising them sufficiently. Therefore, to find out the causes, we wanted to identify the factors that affect the process of determining local utility rates.
Previous studies aimed at identifying the factors for determining public utility rates were analyzed mainly for socioeconomic factors. However, local politicians such as chief of local government and local assemblyman participating in the process of determining local utility rates. Therefore, there is a limitation that socioeconomic factors alone cannot fully explain the impact factors of local utility rates decisions. Some studies that attempted to analyze political factors regret that the analysis of the process of determining local utility rates was not done properly and that sufficient variable selection was not made.
In this study, local governments' determination of public utility rates is also part of policy decisions and is closely related to finance, so the analysis was conducted using the 'policy determinants theory', which was mainly used to analyze government budget spending determinants. Based on this theory, we looked at the political and socioeconomic factors that could affect the process of determining local water rates among local utility rates. Specifically, political factors were analyzed by dividing them into political ideology of local politicians, characteristics of chief of local governments, local elections, and central government factors. Socioeconomic factors were set as variables related to the supply of local water supply and those related to local governments.
The analysis of political and socioeconomic factors influencing the process of determining local utility rates is as follows: Among the political factors, the characteristics of heads of local governments, such as number of times in office, the year of local elections, voter turnout and competition rates, and the presidential period were significantly influencing the rates of recovering costs of local water services, and socioeconomic factors were mostly significant. The analysis showed that local politicians were aware of local residents and were reluctant to raise local water rates in order to win votes in local elections, and found that the central government's influence existed to some extent, even if the decision was made by local governments.
The meaning of this study is that, first, it has been confirmed that political factors have a distinct impact on the process of determining local utility rates. Previous studies have shown the importance of political factors that have not received much attention. Second, among the political factors, we could see local politicians acting mainly with local elections in mind rather than political ideologies. We could see the importance of the role of an independent committee that could not be affected by the election. Third, it was conducted an empirical analysis on local water service operators nationwide using long-term data. The objectivity and explanatory power of the research could be enhanced through empirical analysis, not by case analysis, which was conducted in previous research.