독일 제품안전법상 행정기관의 시판제품에 대한 감독권 = Die Marktüberwachungsmaßnahmen der Marktüberwachungsbehörden nach dem Produktsicherheitsgesetz in BRD

국문 초록 (Abstract)

독일 「제품안전법」은 시판 중에 있는 제품의 안전관리를 위하여 관할 감독기관이 시장감독조치를 취할 수 있도록 하고 있다. 특히 동법 제26조는 시장감시(Marktüuberwachung)를 규정하고 있는 동법 제6절의 중심 조항으로서, 시장감독조치에 관한 감독기관의 개입 수단을 규정하고 있다. 동법 제26조는 제품안전을 위하여 감독기관의 감독권을 특별하게 규정하고 있고, 중대한 제품위험에 대해서 감독기관이 그에 필요한 조치를 할 수 있도록 하고 있다.
「제품안전법」제26조제1항의 수범자는 “시장 감독 업무를 수행하는 관할권을 가진 모든 행정기관”이다. 소비자제품시장을 관할하는 감독기관은 동법 제26조1항에 따라 제품에 대한 조사업무를 부여받는다. 감독기관의 시장조사업무는 적절한 표본조사 또는 안전성조사를 통해 수행된다. “적절할 표본조사”와 관련하여 동법 제26조제1항 제3문은 주민 1000명당 연간 0.5의 표본 값을 기준치로 하여 표본조사를 하도록 정하고 있다.
「제품안전법」에 따른 감독기관의 시장조사업무는 그 자체가 목적이 아니고, 동법 제26조제2항에 따른 감독조치를 위한 준비 작업이다. 동법 제26조제2항은 제1문과 제2문으로 나뉘어, 제1문은 제품안전법적인 일반규정을 정하고 있고 제2문은 제품안전법적인 전형적 조치를 규정하고 있다. 이에 따라 동법 제26조제2항은 제26조 뿐만 아니라 동법 제6절 전체에 적용된다.
법률유보원칙에 따라 행정은 법률에 의해 권한을 부여받아야 비로소 행위를 할 수 있다. 따라서 감독기관이 감독권 행사로서 행정적 조치를 하기 위해서는 이에 관한 법률적 근거를 업무규정이 아니라 권한규정에서 찾아야 한다. 동법 제26조제2항은 감독기관의 감독조치에 관한 헌법적인 근거를 제공하는 조문으로서, 제품안전을 보장하기 위해 감독기관이 감독조치를 적합하게 할 수 있는 권한을 부여하는 법률규정이다. “(구)기기 및 제품안전법(GPSG)”과 비교할 때, 동법 제26조제2항의 권한규정에서는 감독기관의 감독조치권의 범위가 동법 제3조의 감독에만 국한되는 것이 아니라 더 확대되었다.
「제품안전법」제26조제2항에 따른 감독조치는 관할 감독기관이 청문기회의 제공, 사업자와의 협력, 검사보고서 및 적합성 증명서의 고려와 같은 절차적 적법성을 준수하고, 감독조치의 형식적 요건을 충족해야 형식적 적법성이 인정된다. 다른 한편으로는 감독조치가 충분한 근거를 가지고 내용적으로 충분히 특정되어야 실질적인 적법성을 갖는다.
우리나라 「제품안전기본법」제9조에 따른 안전성조사와는 달리 독일 「제품안전법」에 따른 표본조사는 업무 규정에 그 근거를 두면서, 감독기관이 의무적으로 유통 중인 제품에 대해 일정 표본값을 기준치로 하여 실시하는 것이다. 제품의 시장출시 전 안전관리의 불완전성을 극복하여 제품안전을 최대한 실현한다는 측면에서 독일 「제품안전법」에서 도입하고 있는 표본조사는 「제품안전기본법」에 따른 안전성조사에 시사하는 바가 크다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

§ 26 ProdSG ist eine Zentralnorm des neuen ProdSG und zweifellos der Mittelpunkt des Abschnitts 6 mit seinen Bestimmungen über die Marktüberwachung. § 26 ProdSG regelt die Kontrolle von Produkten (Abs. 1) sowie mit den sog. Marktüberwachungsmaßnahmen das (Eingriffs-)Instrumentarium der Marktüberwachungsbehörden.
Adressat des § 26 Abs. 1 ProdSG sind die Marktüberwachungsbehörden. Marktüberwachungsbehörde ist nach § 2 Nr. 19 ProdSG „jede Behörde, die für die Durchführung der Marktüberwachung zuständig ist“. Diesen Behörden wird durch § 26 Abs. 1 ProdSG zunächst überhaupt die Pflicht zur Kontrolle von Produkten auferlegt. Auch im Hinblick auf die Verwendung des Rechtsbegriffs „Produkt“ ist an den Katalog der Begriffsbestimmungen in § 2 ProdSG zu denken. Laut der Legaldefinition des § 2 Nr. 22 ProdSG sind Produkte danach „Waren, Stoffe oder Zubereitungen, die durch einen Fertigungsprozess hergestellt worden sind“.
Die Kontrollen durch die Marktüberwachungsbehörden sind kein Selbstzweck: Sie sind notwendige Vorbereitungshandlungen für ggf. daran anknüpfende Marktüberwachungsmaßnahmen gemäß § 26 Abs. 2, 4 ProdSG. § 26 Abs. 2 ProdSG regelt in seinen zwei Sätzen die produktsicherheitsrechtlichen Marktüberwachungsmaßnahmen: Satz 1 regelt die produktsicherheitsrechtliche Generalklausel, wohingegen Satz 2 die produktsicherheitsrechtlichen Standardmaßnahmen zum Gegenstand hat. Vor diesem Hintergrund lässt sich § 26 Abs. 2 ProdSG als Herzstück nicht nur des § 26 ProdSG, sondern des Abschnitts 6 des ProdSG in toto qualifizieren.
Weil im Rechtsstaat der Schluss von einer Aufgabe auf eine entsprechende Befugnis nicht zulässig ist, bedarf es der Regelung von ausdrücklichen Befugnisnormen. Rechtsdogmatisch ist diese zentrale Aussage im Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes (Gesetzesvorbehalt) verankert. Der Gesetzesvorbehalt ist – neben dem Gesetzesvorrang – Bestandteil des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Danach darf die Verwaltung nur tätig werden, wenn sie dazu durch Gesetz ermächtigt worden ist. Die Herleitung des Gesetzesvorbehalts ist umstritten.
Was den Tatbestand der Befugnisnormen aus § 26 Abs. 2 ProdSG anbelangt, hat sich der Gesetzgeber zu einen Paradigmenwechsel entschlossen: Im Vergleich zur Rechtslage unter dem GPSG ist eine bedeutsame Änderung darin zu sehen, dass die Befugnisnormen des § 26 Abs. 2 ProdSG insofern weitreichender sind, als sie nicht mehr nur auf eine Überwachung des § 3 ProdSG beschränkt sind; denn die Befugnisse des § 8 Abs. 4 GPSG a. F. waren tatbestandlich daran geknüpft, dass die „zuständige Behörde den begründeten Verdacht hat, dass ein Produkt nicht den Anforderungen nach § 4 entspricht“, § 8 Abs. 4 S. 1 GPSG a. F. Wenn der Gesetzgeber dieses Konzept in das ProdSG übernommen hätte, hätte er die Befugnisse des § 26 Abs. 2 ProdSG auf der Tatbestandsebene mit einem Verstoß gegen § 3 ProdSG verknüpft.
Sämtliche Befugnisse des § 26 Abs. 2 ProdSG stehen den Marktüberwachungsbehörden zur Verfügung. Wer Marktüberwachungsbehörde i. S. d. § 26 Abs. 2 ProdSG ist, hat der Gesetzgeber in § 2 Nr. 19 ProdSG definiert: Es ist „jede Behörde, die für die Durchführung der Marktüberwachung zuständig ist“. Vor Erlass sämtlicher Marktüberwachungsmaßnahmen nach § 26 Abs. 2 ProdSG ist der jeweils betroffene Wirtschaftsakteur i. S. d. § 2 Nr. 29 ProdSG oder Aussteller i. S. d. § 2 Nr. 3 ProdSG anzuhören. Diese Pflicht zur Anhörung folgt unmittelbar aus § 27 Abs. 2 S. 1 ProdSG und ist somit unabhängig davon zu beachten, ob die Maßnahme als Verwaltungsakt i. S. d. § 35 (L)VwVfG, § 106 shLVwG erlassen wird oder nicht.

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