지방자치 실시후의 사회복지재정 변화추이와 확충방안에 관한 연구 : '91-'98년 기초단체 사회복지비의 실증적 분석을 중심으로 = (A) Study on the Trend of Social Welfare Finance Changes in the Wake of Local Autonomous System and the Reform Measures for Expansion of Social Welfare Finance : A Positive Analysis of Unit Local Administrations' Social Welfare Budget from 1991 to 1998s

국문 초록 (Abstract)

최근의 우리 나라는 경제위기로 인해 소득의 불평등이 심화되고 있으며 부익부 빈익빈 현상이 간과할 수 없을 정도로 심각하게 나타나고 있다. 이러한 사회적 불평등은 사회가 고도로 복잡해질수록 자본주의 사회체제 내에서는 사회에서 필요로 하는 능력을 갖고 있는 자와 그렇지 않은 자 들간에 소득의 격차는 심화될 수밖에 없다. 또한 복잡한 현대사회로 갈수록 사회적 약자는 본인의 태만이나 무관심 등 자의적 의지로 인해 사회적으로 약자가 되기보다는 복잡하고 다양한 사회적 요구에 적응키 어려워 어쩔 수 없이 사회적 약자로 남게 된다고 본다.
복지국가는 이러한 자본주의의 폐단을 보완하고 더불어 살아가기 위해 사회적인 약자인 노인과 장애인, 불우 청소년 등이 소외되지 않도록 국가의 사회복지 정책을 다양하게 전개해 나가야 한다. 이를 위하여 국가는 적극적인 조세정책을 통하여 부의 재분배를 시도하는 동시에 국가재원을 이용해 사회적 약자에게 공적부조와 사회복지서비스를 실시하고 있다.
우리 나라는 `91년 의회의원선거를 시작으로 '95년 지방자치단체장선거를 실시함으로써 명실 상부한 지방자치 시대가 도래하였다. 본 논문은 지방자치가 시작된 '91년부터 '98년까지의 기간동안 실질적으로 지출된 사회복지비에 대한 실증적 분석을 통해 정확한 결과를 도출하는데 연구 목적을 두었다. 지방자치가 실시된 이후에도 중앙집권적인 국가형태는 크게 변화되지 않았다고 본다. 특히 복지재정분야는 더욱더 변화의 속도가 느린 것을 볼 때 앞으로 지방자치단체 주민의 다양한 복지욕구를 충족시키기 위해서는 복지재정의 확충이 너무나도 절실하며 또한 중앙정부의 복지업무가 지방자치단체로 대폭적으로 이양될 것에 대비하여 철저히 준비해야 할 시점이라고 본다.
본 논문에서는 1991년부터 1998년까지의 기초지방자치단체의 사회복지비 지출 실태를 중심으로 연구하고 중앙정부의 사회복지 업무가 지방자치단체로 대폭적으로 이양될 것에 대비한 사회복지 재정확충방안을 모색하기 위해 우선 지방자치단체의 자주재원확충을 위한 지방세와 세외수입 분야에서의 재원확충방안을 찾아보고 이와 함께 국세와 지방세의 합리적인 조정방안을 통한 지방의 복지재정확충 방안에 대해 중점적으로 연구하였다.
연구방법은 주로 문헌 조사와 2차 자료분석으로 이루어진다. 복지재정과 관련된 각종 국내외·문헌 및 정부 간행물, 관련 단체의 연구보고서, 통계자료 등을 수집하여 분석하고 예산편성 및 집행실태를 파악하기 위하여 감사결과보고서 및 예산서와 결산서를 이용하였다. 지방자치 실시와 관련하여 지방의회의원이 선출된 `91년을 시작으로 하여 `95년 지방자치단체장이 선출된 이후 `98년까지의 기간을 포함하여 `99년10월 현재 232개 기초지방자치단체 전체의 총 일반회계 세출액에 대한 사회복지비 지출실태와 복지사업비의 지출실태를 실증적 분석을 통해 조사해봄으로써 실제로 지방자치단체장이 선출되기 전과 후의 기초자치단체 전체를 대상으로 변화의 실태를 파악해 보고자한다.
그 동안 대부분의 지방자치단체에 대한 사회복지 지출에 관한 연구에서는 자치단체의 일부를 조사대상으로 하여 연구하였으나, 본 연구는 전국 232개 시·군·구 기초자치단체를 전부 포함하여 실증적 분석을 통해 사회복지재정의 변화 추이를 알아보고자 하였다. `91년 지방자치 실시 후 `98년까지 8년간의 사회복지재정의 변화 추이를 보면 1. 중앙정부의 사회복지비 지출 증가추이 보다는 경제 개발비의 지출증가가 급격히 증가하고 있다.
2. 중앙정부예산 대비 사회복지비 지출이 `95년 이후가 이전보다 감소하고 있으며 내용면에서 보면 공적부조는 변동이 별로 없으나 사회복지 서비스의 지출이 크게 증가하고 있다.
3. 정부예산 대비 보건복지예산 또한 `95년 이후가 이전보다 감소하고 있다. 내용면에서 보면 생계보호비 증가 추이가 의료보호비를 앞지르고 있다.
4. 국고보조 관련 지방자치 단체의 불용액은 `95년부터 `98년까지 년평균 50억원에 이르고 있다. 국고보조 내용을 보면 경상보조사업 규모가 `95년보다 `98년에 2배 이상 증가하였다.
5. 시군구 기초자치단체 전체의 총 세출액 대비 복지사업비는 95년 이전과 비교하여 97년까지의 평균 지출비율은 감소하였으나 `98년 IMF로 인한 실업자 및 한계생활자에 대한 지원을 위하여 일시적으로 지출이 증가하여 '98년을 포함할 경우 약간 증가하였다.
6. 복지사업비 지출 규모가 `91년에는 도본청〉군〉시〉구 순 이었으나 `95년 이후 도본청〉시〉구〉군으로 바뀌고 있다. 내용면에서 군은 지출규모가 별로 증가하고 있지 않으나 시는 계속적으로 증가하고 있어 시와 군의 격차가 커지고 있는 것으로 나타나고 있다.
이러한 연구 결과 `91년 이후 `94년까지는 물론 `95년 이후 `98년 최근까지의 전국 지방자치단체의 사회복지비 지출실태에 대한 비교를 완벽하게 할 수 있으며 이로 인해 전국의 비교를 통해 기초자치단체의 사회복지비에 대한 관심을 고조시키고 이러한 관심이 전국 기초자치단체의 사회복지비 지출증가에 긍정적으로 작용할 수 있다고 본다. 또한, 지방자치시대에 걸맞는 사회복지의 실천과 사회복지 재정운영의 효율화를 위한 개선방안으로는 1. 소액의 사업에도 일일이 국가에서 지원함에 따른 문제점과 이로 인해 발생하는 불용액을 최소화시키기 위해 포괄보조금제도의 확대가 선행되어야 한다.
2. 현재의 복지재정 지원체계는 대부분 중앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체로 연계되는 형태의 복지재정지원의 공동배분 책임방식으로 지원되고 있으나, 복지업무의 성격에 따라 경상적 경비는 국가에서 전액을 부담하되 시·군·구중 재정자립도가 평균 20%정도인 군에는 100%전액 지원체제를 도입함으로써 군의 경우 도에서 관여하지 않고 직접 국가에서 지원 받아서 바로 지원해 줌으로써 지원단계를 3단계에서 2단계로 단축하고 효율화시킴은 물론 취약한 군의 복지재정을 안정적으로 지원해 주도록 하여야 한다.
3. 기초자치단체중 시단위에는 국가의 사회복지재정 지원을 직접적인 방법으로 지원하지 않고 간접적인 방법 즉, 광역자치단체의 교부금 등으로 지원해줌으로써 최대한 국가의 사회복지재정 지원대상 자치단체를 축소하고 효율화할 뿐만 이니라 기초자치단체에 자율권을 부여함으로써 진정 주민의 복지욕구에 최대한 부응할 수 있는 제도로 바꾸어 나갈 수 있는 방안을 모색하고자 한다. 기초자치단체인 시 단위의 경우는 도에서 시로 지원되는 교부금에서 지원하는 방안으로 전환하여 국가와 관계없이 광역자치단체에서만 지원 받는 방식으로 단계를 축소함으로써 효율화는 물론 자율성도 증대시킬 수 있다.
4. 국가에서는 사회복지재정에 대한 자본보조 지원을 중단토록 하고 광역자치단체에서 자본보조에 대한 지원을 전담하게 함으로써 실질적으로 광역자치단체내의 실정을 가장 잘 파악하고 있으면서 기초자치단체의 재정의 실태도 잘 알고 있는 광역자치단체에서 전담토록 개선하여야 한다. 자본지출 대상이 대부분 계속사업으로 이루어지며 평가가 필요하므로 광역자치단체에서 이를 배정하고 집행할 경우 국가에서 지원하는 방식보다는 더욱 효율적이고 낭비적인 요소를 배제할 수 있다고 본다.
이와 함께 중앙정부의 사회복지업무가 지방자치단체로 대폭적인 이양이 실시될 것에 대비한 복지재정확충 방안으로는 1. 소득세관련 세금부과의 약화로 인한 소득의 불균형 현상을 최소화하기 위해 현행 소득세 성격의 주민세를 주민복지세로 변경하고 세율을 단계적으로 인상하여 법개정을 통해 주민복지를 위한 복지재원으로 사용 할 수 있도록 하여야 한다.
2. 종합토지세의 경우 실질적인 보유과세의 강화방안을 모색하여야 한다.
3. 대부분 국가 목적으로 실시되고 있는 비과세 감면제도를 최대한 축소함으로써 지방의 복지재정을 확충할 수 있도록 하는 방안과 함께 비과세 감면액이 전체 지방세의 약 10%를 차지하고 있는 점을 감안하여 국가에서 보전을 해주는 방식으로의 전환을 모색하여야 한다.
4. 세외 수입분야에서 특히 이자수입의 증대와 사용료 수수료의 현실화를 통한 사용자 부담원칙을 최대한 적용함으로서 조세 저항을 완화하고 자주재정확충 효과를 기대할 수 있다.
5. 국세와 지방세의 합리적 조정방안의 일환으로 현재 일본에서 지방의 복지재정 확충을 위해 실시되고 있는 복지세 성격의 지방소비세를 우리 나라에도 도입하는 방안을 찾고자 하였다.
소득의 격차를 완화하여 부익부 빈익빈 현상을 완화함으로써 더불어 사는 사회를 건설하는 것이 사회복지의 첫걸음이며 사회적인 모든 불평등을 최대한 완화하는 것 또한, 복지사회건설을 앞당기는 것이다. 본 연구 내용이 지방자치단체의 사회복지비에 대한 관심을 고조시키고, 소외되고 어려운 시민을 위한 사회복지비 지출 증가에 긍정적으로 작용하길 바라며, 국가정책에 최대한 반영되어 지방자치 시대의 복지국가와 복지사회 건설을 앞당길 수 있는 중요한 자료로 활용되기를 기대한다.

목차 (Table of Contents)

• 목차
• 국문요약
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 목적 = 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 = 3
• 제2장 지방자치와 사회복지재정의 이론적 배경 = 6
• 제1절 지방자치 = 6
• 제2절 복지국가와 복지사회 = 9
• 제3절 복지재정의 이해 = 12
• 제4절 우리나라의 사회복지제도 = 14
• 제5절 중앙정부와 지방정부의 기능 및 역할분담 = 18
• 제3장 사회복지비의 실증적 분석 = 23
• 제1절 측정단위에 대한 설명 = 23
• 제2절 중앙정부의 사회복지비지출 실태분석 = 30
• 제3절 단체별 사회복지비 지출실태 분석 = 45
• 제4절 기초자치단체의 사회복지비 및 복지사업비 지출비교 = 55
• 제5절 종합적 분석 및 복지재정확충의 필요성 = 60
• 제4장 복지재정확충방안 = 69
• 제1절 지방재정 실태 = 69
• 제2절 국고보조금 개선방안 = 78
• 제3절 복지재정확충방안 = 82
• 제5장 결론 및 정책제언 = 115
• 제1절 결론 = 115
• 제2절 정책적 제언 = 120
• 참고문헌 = 123
• <부록> = 128
• 1. 99 안산시 주요 사회복지사업 현황 = 128
• 2. 통합시 군에 대한 처리 = 133
• 3. 기초자치단체(시)별·년도별 사회복지비 및 복지사업비 분석 = 134
• 4. 기초자치단체(군)별·년도별 사회복지비 및 복지사업비 분석 = 146
• 5. 기초자치단체(구)별·년도별 사회복지비 및 복지사업비 분석 = 161
• 6. 도 본청 사회복지비 및 복지사업비분석 = 173
• Table of Contents = 175