토지분할의 공법적 규율과 확정판결 = The Public Law Regulation of Land Partition and Final Judgments

국문 초록 (Abstract)

대상판결에서는 민사상 확정판결에 의한 토지분할 신청과 공법상 규제 간의 우열관계가 문제되었다. 토지분할은 토지소유자의 소유권뿐만 아니라 토지의 이용관계 자체에 영향을 미친다는 점에서 공법적으로도 관심 대상이 된다. 따라서 이 사건 분쟁의 해결방법을 도출하기 위해서는, 지적제도의 민사적·공법적 기능과 토지분할의 공법적 규율체계를 이해해야 한다.
토지분할은 도시계획의 구성요소 중 건축단위와 밀접한 관련이 있으므로, 토지의 합리적 이용을 도모하고자 하는 국토계획법에 따라 규율되는 것이 이론적으로 타당하다. 국토계획법은 개발행위허가를 통해 토지분할을 규율하고 있지만, 건축물이 있는 대지의 분할은 규율대상에서 제외한 채 건축법상 대지의 분할제한 규정(제57조)에 의존하고 있다. 그러나 건축법 제57조 제2항에서 정하는 요건은 그 실질이 국토계획법에서 정하는 허가요건에 가까운 것으로, 개발행위허가대상이 아닌 지역에 대한 규율의 공백을 채우고 있는 것으로 이해해야 한다.
한편, 도시계획법제는 건축단위를 스스로 설정 및 수정할 장치를 갖추지 못하고 있고, 이에 민사적 성격을 갖는 공간정보관리법상 ‘필지’라는 단위가 공법적인 건축단위로서의 기능까지 겸유하는 식으로 제도가 불완전하게 운용되고 있다. 하지만 토지분할에 대한 공법적 규율은 사법상 권리관계와는 별개로 일의적으로 적용되어야 하는 것이고, 이는 확정판결에 의해 민사상 소유권을 취득한 경우에도 달리 볼 수 없으므로, 이와 같은 취지로 판단한 대상판결의 결론은 타당하다. 다만 대상판결은 국토계획법상 개발행위허가가 이른바 ‘허가사항’이고, 건축법상 건축허가요건이 이른바 ‘금지사항’이라는 점에 착안하여 양자의 성격을 다르게 파악하였는데, 이는 토지분할에 대한 공법적 규율체계에 부합하지 않는 면이 있다.
토지분할 규율체계의 발전 과정을 살피건대, 종전에는 토지분할이 민사상 소유권을 실현하기 위한 장치로서 널리 승인되어야 한다는 인식이 지배적이었으나, 의제자백 등에 의한 도시계획적 규제 잠탈이나 기획부동산 등의 사회적 문제가 발생하였고, 이에 대한 반성적 고려로써 지속적인 법령 개정및 판례의 발전을 통해 토지분할에 대한 공법적 규율이 확충되었다. 그 결과 국토계획법상 개발행위허가, 건축법상 대지의 분할제한에 관한 건축허가요건, 공간정보관리법상 지적측량 및 지적측량성과도 발급절차가 서로 결합하여 하나의 공법적 규율체계가 형성되었고, 민사적 권리와 병행하여 이와 같은 공법적 요건을 충족하여야만 토지분할이 승인된다.
그러나 이 사건 쟁점에 관하여 1990년대 판결과 2010년대 이후 판결이 서로 다른 결론에 도달한 것은, 관련 법령을 비롯한 제도의 본질적 변화보다는 제도에 대한 인식의 변화가 있었기 때문이라고 보아야 한다. 따라서 오늘날의 시각에서는 대상판결과 결론을 달리하는 1990년대 판결은 유효하다고 보기 어렵다. 향후 대법원이 이 사건 쟁점에 관하여 토지분할에 대한 공법적 규율체계에 부합하는 방향으로 관련 법령을 해석하고, 그간 변화된 법의식을 반영하여 통일적인 해석론을 제시하기를 기대한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The subject judgment addresses the issue of precedence between a land partition application based on a civil final judgment and the applicable public law regulations. Although land partition involves the exercise of private ownership rights, it also directly affects patterns of land use, thereby making it a matter of public law interest as well.
Therefore, resolving the subject dispute requires a comprehensive understanding of both the civil and public law functions of the cadastral system, as well as the regulatory framework governing land partition.
Among the constituent elements of urban planning, land partition is closely tied to the concept of a development unit and, as such, is theoretically best to be governed by the National Land Planning and Utilization Act (NLPUA), which seeks to promote the rational use of land.
While the NLPUA regulates land partition through the mechanism of permission for development activities, it excludes partitioning lands with existing buildings from its scope, instead deferring it to the partition restrictions set out in Article 57 of the Building Act. Notably, the requirements under Article 57(2) of the Building Act are substantively analogous to the permitting conditions under the NLPUA and should be understood as filling regulatory gaps in areas not subject to permission for development activities.
Meanwhile, the urban planning legal framework lacks autonomous mechanisms to define and adjust development units. As a result, the “parcel” unit defined under the Act on the Establishment and Management of Spatial Data—originally intended for civil law use—has come to function de facto as a public-law development unit.
Nonetheless, public law regulations governing land partition must be applied consistently and independently of private legal relationships, and the subject judgment rightly held that such is true even where civil law ownership have been granted by a final judgment. That said, the Court’s reasoning—which distinguishes between permissions for development activities under the NLPUA and building permission requirements under the Building Act based on the premise that the former is “permissions” while the latter is “prohibitions”—is arguably inconsistent with public law regulation on land partition.
Historically, land partition was broadly accepted as a mechanism for realizing civil ownership. However, abuses such as evasion of urban planning controls through deemed admissions and speculative real estate practices led to critical reassessment. In response, continued legislative reforms and judicial developments have significantly expanded public law oversight of land partition. As a result, the NLPUA’s permission for development activities, the Building Act’s building permission requirements on restrictions on land partition, and the Act on the Establishment and Management of Spatial Data’s cadastral survey and certification procedures have become interlinked, forming a cohesive public law regulatory framework. Today, land partition is permitted only when these public law conditions are satisfied alongside civil ownership requirements.
The divergence with regard to this issue between court decisions from the 1990s and those rendered after the 2010s reflects not a fundamental shift in the legal framework but a transformation in institutional perception. From a contemporary standpoint, the earlier rulings that diverged from the logic of the subject judgment can no longer be regarded as valid. Going forward, it is anticipated that, with regard to this issue, the Supreme Court will continue to interpret the relevant statutes in a manner aligned with the current public law framework, while presenting a unified and coherent interpretive approach that reflects evolving legal consciousness.