지하수의 효율적 이용과 배분을 위한 제도적 기반 마련 연구 = Establishing Institutional Basis for Efficient Use and Allocation of Groundwater

국문 초록 (Abstract)

Ⅰ. 서 론
1. 연구 필요성 및 목적
□ 연구 필요성
ㅇ 지하수는 전 지구 생활용수 이용량의 절반을 공급하고 있으며, 상수도 혜택을 받지 못하는 지역에 대한 물 복지 제공 등 사회, 경제, 환경적 잠재력이 있음
ㅇ 2022년 세계 물의 날, 행사에서는 지하수 부존량 고갈, 수질오염 등 지하수가 직면한 문제를 지적하였고, 지속가능성을 고려한 관리의 필요성을 부각하였으며, 지하수의 위기를 기회로 만드는 지하수 이용·배분 정책 필요성이 강조됨
ㅇ 우리나라는 최근 20년 동안 지하수 취수계획량이 급격하게 증가하고, 지하수 개발·이용시설 수가 꾸준히 늘어나고 있으며, 지하수 수량이 전국 총량으로 보면 위협적이지 않으나 지역별 이용량 편차가 커서 압력이 높은 상황임. 또한 지하수 고갈은 농업 및 생활용수 부족 사태 등을 유발하여, 사회경제적 문제를 초래할 수 있으므로 수요 관리의 필요성이 제기됨
ㅇ 환경부는 『제1차 국가물관리기본계획』 ‘물 이용’ 부문의 물 수요 관리전략 중 하나로, 지하수 개발·이용을 점진적 허가로 전환하는 전략을 수립하였음. 그러나 지하수를 사유재산으로 인식하고 있는 이용자의 의견 수렴, 심층 진단을 통한 지하수의 효율적 이용과 합리적 배분을 위한 법·제도적 기반 마련이 우선되어야 함
□ 연구목적
ㅇ 지하수 이용권 개념 정립, 지하수의 효율적 관리를 위한 이용·배분의 원칙과 정책지침에 따른 국내 현황 진단 및 제도적 기반 마련, 갈등 및 분쟁 해소 전략 제시
2. 연구범위 및 내용
□ 내용적 범위
ㅇ 지하수 이용권과 관련한 국내외 자료를 고찰하여 그 개념과 특성을 정리하고, 지하수 이용현황 분석과 지하수 이용권 관련 분쟁 사례 검토 등을 통해 국내 지하수 이용·배분 개선의 필요성을 도출하고, 외국 지하수 이용·배분 사례의 시사점을 통해 국내 지하수 이용·배분 원칙을 정립하고, 이러한 원칙에 따른 정책지침을 적용하는 효율적인 지하수 이용·배분 제도의 기반을 제시함
□ 시·공간적 범위
ㅇ 시간적 범위: 지하수 이용의 장기적 변동을 보기 위해 지하수를 이용하는 전국을 대상으로 가용 범위 내에서 2019년까지의 지하수 자료를 인용하고, 용도별 분석과 공간분석에는 2018년 자료를 활용하였음
ㅇ 공간적 범위: 목적에 따라 지하수 관정, 마을 단위로 자료 분석, 지하수위 변동 추이 분석 시 전국 국가 지하수 관측지점을 대상으로 함
3. 연구 구성 및 방법
Ⅱ. 지하수 이용권과 배분의 이해
1. 지하수 이용권의 개념과 형태
ㅇ 지하수를 이용하는 권리를 지칭하는 용어로 ‘지하수 수리권’, ‘지하수 용수권’, ‘지하수 이용권’ 등이 사용되고 있으나, 법률적 정의는 실정법상 명확하게 규정되어 있지 않음. 본 연구에서는 지하수를 이용하는 권리를 ‘「민법」, 「지하수법」 등 지하수 관련 법률에 따라 관행 또는 허가, 설정한 지하수를 이용할 권리’라고 정의하고, 「소득세법」 제21조에 따라 ‘지하수 이용권’이라 지칭함
ㅇ Griffin: 김종원, 김창원 역(2019, pp.241-249)에 따르면 지하수 이용권은 시대적·상황적 적용 배경, 즉 절대적 권한의 정도, 기존-신규 지하수 이용권 사용자의 조정 가능성, 지하수 자원의 고갈 시 수리권 적용 범위에 따라 절대소유권, 합리적 사용, 상관지분수리권, 선점수리권, 버넌 스미스 시스템, 국유재 등 다양한 형태로 나타남
2. 지하수 이용권의 성격
ㅇ 영국, 미국, EU, 호주 등 외국 사례를 살펴본 결과, 지하수 이용권은 하나의 형태로 경직되어있지 않고, 나라별 상황과 시대별로 그 성격이 상이하며, 여건에 따라 그 형태가 변천함. 최근 강조되고 있는 지하수의 공공적 특성을 고려하면, 지하수 이용권은 재산권적 형태보다 법적 규칙에 따라 지하수를 이용하는 권리로 보는 것이 적절함
3. 지하수 배분의 정의
ㅇ ‘지하수 배분’이란 ‘지하수를 개발·이용하는 관정을 대상으로 일정 물량을 관행으로 인정하거나 허가하는 것’을 의미함
Ⅲ. 우리나라 지하수 이용·배분 실태
1. 지하수 개발·이용 현황
ㅇ 전국 평균 지하수 연 이용량은 개발가능량의 22.5%로 비교적 낮으나, 전국 거의 모든 마을에서 지하수를 이용하고 있고, 지하수 개발가능량 대비 이용량 60%를 초과하는 시·군·구가 21개 지역에 해당하는 등, 일부 지역에서는 지하수 개발·이용 압력이 상당한 것으로 나타남
ㅇ 전국 지하수 시설 중 약 50%는 생활용수로, 49%는 농어업용수로 사용되는 등, 시설수는 유사하지만, 지하수 이용량은 농어업용이 생활용보다 약 10.5% 더 많음
ㅇ 전국 지하수 개발·이용 추세는 시설 수와 이용량 모두 꾸준히 증가하는 양상으로, 시설 중 90% 이상이 신고만으로 이용되고 있으며, 신고시설의 이용량이 전체 이용량의 75% 이상을 차지함
ㅇ 특히 가뭄 시 신규 지하수 시설 개발이 두드러지게 증가한 것으로 나타남
2. 지하수 수위 저하와 부족 사례
ㅇ 1997년부터 2018년까지의 국가지하수관측망 자료를 이용하여, 지점별 연평균 지하수위(지표하 심도, m) 선형회귀선의 증감 폭을 ‘감소(-0.1m 초과)’와 ‘증가(+0.1m 초과)’, ‘변화 없음(±0.1m)’으로 구분하여 평가한 결과와 마을 단위 개발가능량 대비 이용량의 공간적 분포를 대조한 결과, 지하수 수위 저하와 개발가능량 대비 이용량이 어느 정도 상관성 있는 분포 양상을 보임
3. 지하수 이용 분쟁 사례
□ 지하수 공공관정 개발과 기득(기존) 용수권자 간 민사소송 사례
ㅇ 해당 판례는 「민법」 제236조를 참조하여, “지방자치단체가 공익을 위해 지하수를 개발했더라도 기득 용수권자인 농민에게 피해가 났다면 지자체에 배상책임이 있다.”라고 판결한 사례임
ㅇ 이는 공공관정 개발 추진 시 기득 지하수 이용권자들과의 협의 과정 부재로 발생한 분쟁 사례로, 신규 진입에 관한 제도개선의 필요성을 시사함
□ 지하수 이용권 관련 행정소송 사례
ㅇ 해당 판례는 「먹는물관리법」에 따른 ‘샘물 허가제’를 통해 취득한 허가는 지하수 이용권에 해당하지 않는다고 하여, 지하수 관련 법령에 따라 허가받아 지하수를 이용하고 있더라도 ‘지하수 이용권’의 법적 대상이 아니라고 판결한 사례임
ㅇ 이는 지하수 이용권에 대한 법적 근거 마련의 필요성을 시사함
4. 소결
ㅇ 현재의 지하수 이용·배분 관련 제도는 지하수의 지속가능성을 유지하면서 사회경제적 수요를 충족시키는 데 한계가 있음
ㅇ 특히, 지하수 이용의 증가를 ‘지하수 개발가능량 대비 이용량’으로 보았을 때, 60%를 초과하는 지역이 존재하고 지하수 고갈 우려 민원이 나타나고 있음. 더불어 지속적인 신규 지하수 시설(특히 신고시설)의 개발 증가 등을 고려할 때, 현재 지하수 허가제(간접적인 지하수 이용·배분 체제)가 지하수 자원이 보전되도록 유인을 제공하지 못하며, 비효율적인 자원 배분을 초래하는 것으로 평가할 수 있음
ㅇ 따라서 효율적인 지하수 이용·배분을 위해 지하수 이용·배분에 대한 원칙과 법적 근거를 마련하고, 잠재적인 지하수 수요에 대응할 수 있도록 기존 체제의 개선이 필요함
Ⅳ. 지하수의 효율적 이용을 위한 배분 정책지침
1. 수자원의 배분 원칙 및 정책목표
ㅇ 수자원의 효율적 이용을 위해서는 경제적 효율성, 환경적 지속가능성, 사회적 형평성의 세 가지 원칙에 따라 물이 배분되고 관리되어야 함. OECD(2015)는 물관리 시스템과 물 이용자 수준에서 가장 효율적이고 공평하게 다뤄져야 하는 사항으로, 물 배분 체제를 구성하는 것과 세 가지 물 배분 원칙에 입각한 구성 요소별 물 배분의 정책목표를 제안함
2. 효율적인 지하수 이용을 위한 지하수 배분 지침
ㅇ OECD에서는 지표수와 지하수를 연계한 수자원 통합관리를 위해 지하수의 특성을 반영한 지하수 배분 지침을 마련함
ㅇ 경제적 효율성, 환경적 지속가능성, 사회적 형평성의 원칙을 준수하도록 지하수 배분의 관리체계 구축, 수자원의 법적 지위 설정, 자원의 가용성과 희소성 파악, 현실을 반영한 취수의 제한, 물 부족 위험도 관리, 가뭄 등 예외적 상황 대응 조치, 수리권의 법적 근거 및 조정체계, 자원 이용의 부과체계 마련 등을 주요 내용으로 함
3. 지하수 배분 체제의 건강성 체크리스트
ㅇ OECD에서는 지하수 배분 정책지침에 따라, 지하수 배분 체제의 건강성을 점검(health check)하는 체크리스트를 제안함
ㅇ 점검항목은 물 배분 체제 요소별로 지하수 배분 체제의 핵심 요소가 적절한지 파악하는 기준인 동시에, 어떻게 지하수 배분을 개선할 수 있는지에 대한 방향성을 제시하는 구체적인 지침에 해당함
Ⅴ. 국내 지하수 이용·배분 체제 평가
1. 수자원의 법적 지위
ㅇ 「수자원의 조사계획 및 관리에 관한 법률」(이하, 수자원법)은 사실상 하천을 대상으로 하고 있어 하천을 최우선 순위의 수자원으로 보며, 지하수는 동법 제23조에 따라 인공함양인 경우에만 대체·보조 수자원으로 규정하고 있어, 「지하수법」에서 정의하고 있는 지하수의 법적 지위는 모호함
ㅇ 지하수는 「지하수법」 외에 「상수원관리규칙」, 「먹는물관리법」, 「온천법」 등에서도, 이용 목적에 따라 강변여과수, 복류수, 샘물, 온천 등 다양한 용어와 정의로 규정하고 있어, 지하수의 법적 정의는 다양함
2. 지하수 이용에 대한 법적 권한 - 지하수 이용권
ㅇ 지하수는 개발·이용 목적에 따라 「지하수법」, 「먹는물관리법」, 「농어촌정비법」, 「온천법」, 「민방위기본법」, 「수자원법」, 「자연공원법」, 「자연재해대책법」 등 소관 법령이 다원화되어 있고, 각 법령은 각기 다른 조건에서 지하수 이용·배분의 허가, 조정 기능을 담당함. 지하수 이용 관련 법령과 허가제 운영방식이 다원화되어 있어, 지하수 이용권의 명확하고 일관된 법적 정의를 규정하기 어려움
ㅇ 지하수 개발 관련 비용 및 절차 등을 이용자가 책임지는 현실과 더불어, 「지하수법」에서 지하수 개발과 이용에 대한 허가를 동시에 규정하고 있어서, 지하수 이용권에 대한 법적 이해와 이용자들의 이해 간에는 상당한 괴리가 존재하며 관련 분쟁이 종종 발생함
3. 지하수 이용·배분 메커니즘 - 지하수 허가제
ㅇ 지하수와 관련된 허가제도는 크게 「지하수법」에 따른 지하수 개발·이용 허가, 「먹는 물관리법」에 따른 샘물 또는 염지하수의 개발허가, 그리고 「온천법」에 따른 온천 이용 허가가 있음
ㅇ 「지하수법」의 지하수 개발·이용 허가제에는 개별 지하수 관정 단위의 지하수 배분에 대한 국가, 관련 조직의 일정한 역할 및 책임 메커니즘, 실행을 위한 절차가 마련되어 있으나, 배분의 관리 대상이 집단보다는 개인의 허가·신고에 집중되어 있음. 또한, 지하수 자원의 허가 결정 시 기존 지하수 이용, 지표수 수질, 보건·위생에 미치는 영향을 고려하여 배분을 결정하도록 하고 있으나, 지속가능한 이용을 위해 배분의 주요 이해관계자의 참여를 촉진하는 명확한 메커니즘으로 보기에는 한계가 있음
ㅇ 지하수 자원의 배분과 관련하여 허가·신고제도, 개발허가, 이용 허가 등의 법적제재가 마련되어 있으나, 신고제의 경우 자원의 지속적 모니터링에 한계가 있음
ㅇ 지하수 자원에 신규 사용자 진입 시, 기득 수리권자에 대한 영향 등에 따른 제한 조치는 있으나, 기득 수리권이 소멸하지 않는 한 신규 허가가 제한되는 등 일방적 조치가 이루어지고 있으며, 조정체계라고 보기에 한계가 있음
ㅇ 지하수 자원의 필수적 사용을 최우선 순위로 보장하거나, 환경 필요량을 확보하는 등 용도별 우선순위를 설정하지 않음
4. 취수 제한 및 가뭄 대응
ㅇ 가뭄에 대응하기 위한 목적으로 지하수 시설을 설치하는 등 구조적인 대책은 마련되어 있으나, 이용량을 조정하는 등의 비구조적 대책은 미흡함. 오염에 대한 효과적 대응 준비가 부족하며, 특히 가뭄 등 예외적 상황에서, 취수 제한 선언을 할 권한이 있는 책임기관이 있으나. 실질적 조치 사례는 없는 상황임
ㅇ 충청남도 지하수 총량관리제 등 허가 총량을 설정하는 시도가 있으나, 현실적인 취수량 및 취수 비율 제한 조치라고 보기에 한계가 있으며, 지속가능한 자원 사용을 장려하기에는 제한적임
5. 지하수 가용성 및 희소성에 대한 정보
ㅇ 우리나라는 유역별 강수량에 기반한 함양량과 개발가능량 산정을 통해 지하수 자원의 가용성을 평가하며, 수문지질 단위에 기반한 지하수 부존과 산출 특성으로 희소성을 파악하고 있음. 사용 가능한 수자원 분별을 위한 과학적 근거 확보에 있어서, 좀 더 정밀한 근거와 방법론 개발 및 적용이 필요함
ㅇ 수자원 각각(매체별)의 평가체계는 독립적으로 갖추었지만, 지하수-지표수 연계 가능성 및 변화 검토를 살펴보면, 두 지표 간 통합적 연계(이용 가능한 수자원량 평가, 이용량 산정)는 미흡함
ㅇ 지하수 자원의 공간 단위(유역 및 지역 경계 중심)에서 가용성과 희소성을 종합적으로 정량 평가하기가 어려워, 현행 체계에서는 취수 영향을 판별하기 위하여 지하수 개발 가능량이라는 가용성 안에서 이용량과의 관계를 통해 희소성(취수 영향)을 파악하는 수준임
ㅇ 전반적으로 가용성, 희소성 관련 자료 수집 체계는 갖춰져 있으나, 개념 정립, 체계 내 구성 요소별 정보의 파악 및 해석에 있어 과학적 근거가 부족함
6. 지하수 이용 부과체계
ㅇ 가뭄 대응 등을 위한 지하수 개발·이용시설이 일부 설치되어 있으나, 전반적 지하수 자원 운영·유지·관리에 필요한 기반시설보다 개별 관정 위주의 관리시설이 주를 이루며, 관련 재원의 경우 지하수 이용, 수질 개선, 지역자원시설에 부담한 비용을 기준으로 국가 재원이 조달되고, 관정 설치비용은 설치자가 부담하고 있음
ㅇ 지하수이용부담금, 수질개선부담금, 지역자원시설세 등의 부담금이 부과되고 있으나, 이는 자원의 이용 및 가용화를 위한 비용 중 일부이고 부과 대상이 제한적이기 때문에, 환경 전반을 고려한 비용 회수에 적정한 취수부담금을 설정하고 있다고 보기에는 한계가 있음
ㅇ 지하수 자원의 과소비를 조장할 수 있는 보조금, 수질 저하 인센티브 등으로 지하수 자원의 질을 저하하는 정책은 지양하고, 지하수 수질의 보조지원금을 먹는샘물 제조 업자, 수입판매업자에 부과하고 있다, 그러나 타 수원의 이용 부과 근거, 단가 차이로 인한 지하수 이용 선호 등은 일부 존재하며, 지하수 수질의 보조 지원이 가능한 먹는샘물 제조업자, 수입판매업자에 부과하고 있음
7. 지하수 회수
ㅇ 「지하수법」 제9조의6에 지하수 함양에 대한 법적 근거는 마련되어 있으나, 신규 자원개발 촉진을 목적으로 하고 있어, 지하수 회수율 제고를 위한 재충전 의무 및 집행 조항이라고 보기에는 한계가 있음. 최근 유출지하수 활용사업은 적극적으로 추진 중이나, 지하수 재충전 의무에 대한 법적 근거나 사업 기반은 미흡함
8. 지하수 이용권 거래 기반
ㅇ 전체 수자원의 상황을 고려해 지하수 자원 거래를 용이하게 할 수 있도록 한 형태라기보다, 지하수 개발·이용시설 및 이용권, 먹는샘물의 영업 등 개발·이용 행위에 사용하는 토지 및 관정, 영업장 등의 시설 양도에 따른 권리·의무 승계에 해당함
9. 종합평가
ㅇ 국내 지하수 배분 체제를 평가항목별로 OECD 건강성 체크리스트를 적용하여 평가해 본 결과, 총 14개 중 7개 요소에 대해서는 보완이 필요하며, 7개 요소는 기초 마련이 필요한 것으로 평가됨
Ⅵ. 지하수 이용·배분 체제 개선을 위한 제도적 기반
1. 지하수의 법적 지위 확립
ㅇ 우리나라는 수자원 총이용량의 약 8~10%를 꾸준히 지하수로 이용하고 있고, 광역 및 지방상수도 미보급 지역에서는 지하수가 제1의 상수원에 해당함. 이뿐만 아니라 고소득 농작물 생산에 이용되는 농업용수로서 지하수 수요가 증가하고 있어, 지하수를 보조 또는 대체 수자원이 아닌 주요 수자원의 하나로 관리할 필요가 있음
ㅇ 현행 「지하수법」 제4조(다른 법률과의 관계)에 다른 법률에서 지하수에 관한 규정이 있으면 그 법률을 따르게 되어 있어, 「지하수법」의 위상과 실효성을 무력화시켜 현재 지하수의 정의와 용어도 다양하고, 수자원으로서의 법적 지위 또한 명확하지 않음
ㅇ 「지하수법」이 지하수 관리의 최우선법령이 되도록, 「지하수법」 제4조를 개정하고 「수자원법」 제2조(정의) 제4호의 ‘수자원시설’에 지하수 개발·이용시설을 포함할 필요가 있음
2. 지하수 이용권 정비
ㅇ 지하수 이용권의 실효성을 증대하기 위하여, 판례에서 시사하고 있는 지하수 이용 선점우선주의를 반영해, 지하수 허가 또는 신고 시 허가제로 취득한 기득 이용권의 보호조항을 설정하도록 함
ㅇ 지하수 개발권과 이용권을 분리하는 법적 정비가 필요함. 지하수 이용권이 ‘이용 물량’을 규정한다는 정의에 부합하도록, 지하수 허가 또는 신청 시 기준을 ‘양수능력’에서 ‘취수계획량’으로 변경하는 것이 실질적 대안이 될 수 있음
ㅇ 「지하수법」 외 타 법령에서 인허가를 받아 이용하는 지하수 이용권을, 「지하수법」 체계 내에서 관리할 수 있도록 법적 근거를 마련할 필요가 있음. 샘물 개발허가 및 온천 이용허가제를 지하수 허가제와 연계할 수 있도록, 「지하수법」에 ‘다른 법률에 따른 인허가 관련 의제’를 신설할 것을 제안함
3. 지하수 이용자 간 이용·배분 협의절차 마련
ㅇ 국내 지하수 배분 체제의 사회적 형평성을 제고하도록 기존-신규 이용자 간 조정체계, 이해관계자가 의사결정 체계에 참여할 수 있는 창구가 보완되어야 함. 지하수 이용허가 시 기존-신규 이용자의 사전 협의절차를 마련하여, 기존 이용자와 신규 진입자의 지하수 이용 기회 형평성을 제고하고, 마을 단위 지하수 이용자 협의체 구축 및 활성화 등으로 지하수 이용·배분 메커니즘을 보완할 수 있을 것임
4. 지하수 적정 관리를 위한 이용 조정 메커니즘 마련
ㅇ 가뭄, 지하수 장애 발생 등으로 지하수의 적정 관리가 필요한 상황을 관련 법에 명시하여, 지하수 적정 관리의 법적 근거를 마련하도록 함. 지하수의 적정 관리가 필요한 상황은 ① 가뭄의 장기화로 지하수 이용 허가 수량을 조정하지 않으면 공공의 이익에 해를 끼칠 우려가 있는 경우, ② 지하수 이용자가 유효기간 안에 이를 사용하지 않거나 허가된 수량보다 이용이 저조한 경우, ③ 그 밖에 허가된 지하수 사용이 곤란한 경우 등이 될 수 있음
ㅇ 지하수 적정 관리가 필요한 경우, 이해당사자가 이용권 조정에 참여하는 의사결정기구를 마련하여 지하수 이용자의 의견을 반영하도록 함. 예를 들어, 기존 허가 수량 조정 시 최종적으로 지역지하수관리위원회의 심의를 거치고, 허가 수량 조정 심의 전에 지역 주민의 의견을 반영하는 지하수조정협의회를 구성·운영할 법·제도적 근거가 필요함
ㅇ 지하수 적정 관리를 위한 이용권 조정의 집행력 제고를 위해 지하수 관리자, 이용자, 이용시공업자가 책임을 분담할 수 있게 하는 정책도구 개발이 필요함
5. 지하수 자원의 가용량과 이용량의 조사 기반 마련
ㅇ 지하수 자원의 정확한 가용량·이용량 파악을 위하여, 지하수 허가 시 ‘취수계획량’ 기재 의무화, 지하수 허가제 기준을 취수계획량으로 변경 등 지하수 시설의 양수능력이 아닌 지하수 이용의 물량인 ‘취수계획량’을 제도적 규제 내로 편입하도록 함
ㅇ 지하수 이용량 실측의 중요성이 대두되면서, 환경부에서는 지하수 고도화 사업을 진행 중임. 계량기를 통해 직접 파악하는 것이 가장 정확하지만, 소규모 지하수 이용자의 집단화 등 다양한 이유로 직접 계측이 어려운 경우 해당 지역의 지하수 사용 용도(목적)별 원단위 적용을 표준화하거나 전력사용량 환산 등, 간접적인 방식을 적용하여 이용량을 산정할 수 있도록 하는 지하수 이용량 산정지침 마련이 필요함
6. 지하수 이용 부과체계 개선
ㅇ 지하수 배분 메커니즘의 집행력 제고를 위해 지하수 이용 비용 부과체계를 정비할 필요가 있으며, 현행 체계 개선안으로 부과 대상 확대 및 조정 등 부과구조 개선 또는 취수부과금 설계를 통한 자원비용 부과를 고려할 수 있음
ㅇ 전자는 행정비용을 최소화할 수 있는 장점이 있는 반면에, 부과체계가 복잡해지고 기존 부과체계와 가치 구분이 모호하다는 단점이 있음. 후자는 물 관련 모든 비용의 분담이 가능하여 수원 형태별 비용이 명료해져 총괄적 관리가 가능하다는 장점이 있는 반면에, 구조 설계를 위한 물 관련 비용 추정 및 이해당사자, 전문가 등의 장기적 논의가 필요하다는 단점이 있음
7. 지하수 재충전 촉진의 법적 기반 마련
ㅇ 수막시설에서 냉난방 목적으로 사용한 지하수가 배수지로 흘러 들어간 뒤에, 이를 재충전에 이용하는 지하수 인공함양 시설을 설치하여, 지하수 회수율을 높이는 제도적 장치가 필요함
ㅇ 「지하수법」의 지하수자원확보시설의 설치지역을 명시하는 「지하수법 시행령」 제14조의5 제1항에 ‘3. 지하수위가 불안정한 일정 규모 이상의 시설단지’를 신설하여, 수막재배 방식을 적용하고 있는 시설단지 내 지하수 인공함양 시설 설치의 법적 근거를 마련할 필요가 있음
8. 수질관리 인센티브를 이용한 이용권 거래 기반 마련
ㅇ 지하수 이용을 통제하고 거래를 유도할 만한 제도적, 경제적 수단이 미비한 우리나라의 경우, 가장 현실적이면서도 실효성 있는 인센티브는 지하수 수질관리 및 안전한 수질 확보 지원일 수 있음
ㅇ 특히 가뭄 시 공공의 이익을 위하여 지하수를 공동 이용하는 경우, 지하수 수질 정기 검사 비용을 지원해 주거나, 관정 청소를 해 주는 등 실질적으로 체감 가능한 인센티브를 제공할 수 있음
Ⅶ. 결론 및 제언
ㅇ 본 연구는 지하수의 효율적 이용·배분을 위한 제도적 기반을 마련하기 위하여, 우리 나라의 지하수 이용·배분 현황과 지하수 배분 체제를 점검하고, 지하수 배분 체제 구성 요소별 보완이 필요한 부분의 개선을 위한 법·제도적 기반을 제시함
ㅇ 향후 지하수 이용 관련 현안 대응 시, 본 연구에서 제안한 개별적 요소를 체계적으로 적용하여 구체적인 정책 또는 제도를 마련하는 데 활용할 수 있을 것임
ㅇ 지하수 이용·배분은 지하수 이용자들의 이해가 얽힌 문제이기 때문에, 이해관계자들 간의 충분한 협의와 의견 수렴 절차가 필요한 사안임
ㅇ 지하수 이용·배분 체제에 관련한 여러 요소는 우선 그 기반을 마련하되, 이용자들과 직접 관련되는, 특히 규제 성격의 요소에 대해서는 숙의적 접근을 통해 기반을 다지는 것이 바람직함
ㅇ 지하수 이용자 간 이용·배분 협의, 지하수 이용자가 참여하는 협의체 운영 활성화 등은 경제적 효율성과 환경적 지속가능성을 넘어 사회적 형평성 관점에서 지하수 배분 시 꼭 필요한 절차로, 이를 통해 국가나 지자체, 지하수 이용자 모두에게 수용도 높은 지하수 배분이 이루어질 것으로 기대함

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Ⅰ. Introduction
1. Necessity and purpose of research
□ Necessity of research
ㅇ Groundwater supply accounts for half of the global daily water consumption and has the potential to provide social, economic, and environmental benefits such as granting ‘water welfare’ to those who do not benefit from waterworks.
ㅇ With the theme of World Water Day 2022 pointing out groundwater issues such as depletion of available groundwater and water pollution, and with the emergence of the need for management that takes sustainability into account, the need for a groundwater allocation policy to share groundwater risks and opportunities has been emphasized.
ㅇ In South Korea, over the past 20 years, the planned intake of groundwater has increased rapidly, and the number of facilities for developing and using groundwater has steadily increased. Meanwhile, a large difference in usage by region has been observed, although it is not threatening from the view of the total quantity in the entire country. In addition, the stress on groundwater quantity is increasing, and groundwater depletion causes a shortage of water for agriculture and daily use in case of extreme drought. Therefore, the need for demand management has been raised to prevent such socioeconomic problems.
ㅇ The Ministry of Environment of Korea established a strategy to switch to a permission/reporting system for the development and utilization of groundwater, as part of the “water utilization” section of the First National Water Management Plan (NWMP) 2021-2030. However, the general perception of groundwater as a private property persists. Priority should be given to establishing legal and institutional frameworks for efficient use and rational allocation, through collecting groundwater users’ opinions and in-depth diagnoses.
□ Purpose of research
ㅇ To establish the concept of the right to utilize groundwater; to establish principles of utilization and distribution for efficient management of groundwater as well as associated guidelines; to also establish an institutional basis; and to present strategies for conflict and dispute resolution.
□ Scope of content
ㅇ To examine the concept and characteristics of the right to utilize groundwater through the review of domestic and foreign reference data; to identify the need to improve domestic groundwater utilization and distribution through the status analysis of groundwater utilization and the review of related dispute cases; to establish principles for domestic groundwater utilization and distribution through an analysis of corresponding systems in other countries; and to present an institutional basis for efficient groundwater utilization and distribution by applying policy guidelines according to the groundwater utilization and distribution principles.
□ Temporal and spatial scope
ㅇ The whole country using groundwater was targeted for the research. The available historical groundwater data until 2019 was used to examine long-term trends in groundwater utilization, and the data until 2018 was used for analyses by use or space.
ㅇ Spatial analysis was conducted by groundwater wellspring or by village depending on the purpose, and data from the National Groundwater Monitoring Network was used for analyzing trends in groundwater level.
Ⅱ. Understanding Groundwater Rights and Distribution
1. Concept and form of right to utilize groundwater
ㅇ ‘Groundwater right,’ ‘right of using groundwater,’ or ‘groundwater utilization right’ are the terms used to refer to the right to utilize groundwater, but the legal definitions are not clearly stipulated in the actual law. In this study, the right to utilize groundwater is defined as the ‘practiced, permitted, or established right to use groundwater in accordance with groundwater-related laws, such as the Civil Act and the Groundwater Act,’ and referred to as the ‘right to utilize groundwater’ taking into account Article 21 of the Income Tax Act.
ㅇ According to Griffin (2019, Translated publication by Jong-won Kim and Chang-won Kim, pp.241-249), the right to utilize groundwater appears in various forms including absolute ownership, rational use, correlated share right, first occupancy right, Vernon Smith system, state-owned property, etc., depending on the different historical and situational contexts of application such as degree of absolute authority, adjustment between existing and new users of groundwater access rights and the scope of application of such rights in a time when groundwater resources are depleted.
2. Characteristics of the right to utilize groundwater
ㅇ The cases of the UK, the US, the EU, and Australia show that the right to utilize groundwater is not rigidly set in one form but in different forms according to the circumstances and conditions of each country and the times, and changes depending on the situation. Considering the public characteristics of groundwater that have recently emerged, it is appropriate to consider it as the right to utilize groundwater in accordance with the legal rules, rather than a property right.
3. Definition of groundwater distribution
ㅇ ‘Groundwater distribution’ refers to ‘recognizing or permitting a certain number of wellsprings for developing and utilizing groundwater.’
Ⅲ. Current Status of Groundwater Utilization and Distribution in South Korea
1. Current status of groundwater development and utilization
ㅇ The national average of annual groundwater use is as low as 22.5% of the potential for development. Meanwhile, almost all villages across the country use groundwater, and the use by 21 cities, counties, and districts exceeds 60% of the available groundwater for development, showing that the pressure for groundwater development and utilization is significant.
ㅇ About 50% of groundwater facilities nationwide are used for residential water, and 49% for agriculture and fishery. Although the figures are similar, the quantity of groundwater used for agriculture and fishery is about 10.5% higher than the amount used as residential water.
ㅇ The trend in developing and utilizing groundwater showed that both the number of facilities and the quantity of groundwater utilized have steadily increased nationwide. More than 90% of facilities are operated only by reporting, and the quantity of utilization by these reported facilities accounts for more than 75% of the total.
ㅇ In particular, the development of new groundwater facilities increased markedly during droughts.
2. Cases of decline in groundwater levels and groundwater shortage
ㅇ Using data from the National Groundwater Monitoring Network from 1997 to 2018, the change in annual mean groundwater level (subsurface water depth, m) was evaluated by examining the change in width of its regression line by dividing it into decrease (exceeding -0.1m), increase (exceeding +0.1m), and no trend (±0.1m). The spatial distribution of the quantity of potential groundwater utilization relative to quantity of potential development for each village was compared with the evaluation results, and it showed a certain level of correlation between the decline in groundwater levels and the quantity of utilization against the quantity of potential development.
3. Dispute cases of groundwater utilization
□ Case of civil litigation between public development of groundwater wellspring and holders of vested rights to utilize groundwater
ㅇ Referring to Article 236 of the Civil Act, in this case, the ruling was that “even if a local government developed groundwater for public interest, the local government is liable for compensation if farmers who have vested water rights have suffered damage.”
ㅇ This is a dispute case that occurred due to the lack of consultation with users of vested groundwater rights in the course of developing a public wellspring, implying the need to improve the system for a new entry.
□ Administrative litigation case regarding rights to utilize groundwater
ㅇ This is a case in which the ruing was that “the permission obtained through the Spring Water Permission System under the Drinking Water Management Act does not apply to the right to utilize groundwater.” In this case, it was decided that even if the groundwater is being used with the permission given under groundwater-related laws, it is not legally considered as ‘right to utilize groundwater’.
ㅇ This implies the need to prepare a legal basis for the right to utilize groundwater.
4. Intermediary conclusions
ㅇ The current legal framework for groundwater utilization and distribution has limitations in meeting socioeconomic needs while maintaining the sustainability of groundwater.
ㅇ In particular, the increase in the utilization of groundwater results in areas with over 60% of the relative quantity of utilization against the quantity of potential groundwater that can be developed, creating concerns about groundwater depletion and civil complaints. In light of the increasing trend of the development of new groundwater facilities (in particular, reporting facilities), the current groundwater permission system (indirect groundwater utilization and distribution system) does not provide incentives for the conservation of groundwater resources while causing inefficient resource distribution.
ㅇ Therefore, it is necessary to improve the existing system to establish principles and legal grounds for efficient groundwater use and distribution and to respond to potential groundwater demand.
Ⅳ. Policy Guidelines on Distribution for Efficient Groundwater Utilization
1. Principles and policy goals of water resource distribution
ㅇ For efficient utilization of water resources, water needs to be distributed and managed according to three principles: economic efficiency, environmental sustainability, and social equity. OECD (2015) proposed the Principles on Water Governance, in which the water distribution system is composed of matters that need to be dealt with most efficiently and fairly at the water management system and water user level, and the policy goals for water distribution based on the principles of economic efficiency, sustainability, and equity.
2. Distribution guidelines for efficient groundwater use
ㅇ The OECD prepared the guidelines on groundwater distribution, reflecting the characteristics of groundwater, for integrated management of water resources by linking surface water and groundwater.
ㅇ The main content of the guidelines include: building a groundwater distribution and management system to comply with the principles of economic efficiency, environmental sustainability, and social equity; establishing the legal status of water resources; identifying the availability and scarcity of resources, and restriction of water catch reflecting reality; water shortage risk management; measures to respond to exceptional circumstances such as drought; the legal basis and coordination system for water rights, and the establishment of resource user fee system.
3. The health checklist for groundwater distribution system
ㅇ The OECD proposed a list of “OECD Health Check” to assess the performance of the groundwater distribution system according to the associated policy guidelines.
ㅇ The inspection items are not only the criteria for determining whether the key elements of the groundwater distribution system are appropriate for each water distribution system element, but, at the same time, provide directions on groundwater distribution for improvement as well.
Ⅴ. Assessment of Domestic Groundwater Utilization and Distribution System
1. Legal status of water resources
ㅇ The Act on the Investigation, Planning, and Management of Water Resources (hereinafter referred to as the “Water Resources Act”) considers rivers as the top priority water resources, and under Article 23 of this Act, groundwater is defined as an alternative/auxiliary water resource only in case of artificial recharge. Therefore, the legal status of groundwater is ambiguous as opposed to the definition in the Groundwater Act.
ㅇ In addition, groundwater is stipulated with various terms and definitions depending on the purpose of use, including riverside filtered water, subsurface water, spring water, and hot spring, within the context of the Water Source Management Rule, Drinking Water Management Act, Hot Springs Act, and more.
2. Legal authority on the use of groundwater - right to utilize groundwater
ㅇ Depending on the purpose of development and use of groundwater, relevant laws and regulations have been diversified, including the Groundwater Act, Drinking Water Management Act, Agricultural and Fishing Villages Improvement Act, Hot Springs Act, Framework Act on Civil Defense, Water Resources Act, Natural Parks Act, Countermeasures against Natural Disasters Act, and more. Each legislation has a role in permitting and adjusting the utilization and distribution of groundwater under different conditions. It is difficult to prescribe a clear and consistent legal definition regarding the right to utilize groundwater due to diverse laws and permission systems related to the utilization of groundwater.
ㅇ While, in reality, users are responsible for costs and procedures related to groundwater development, and the Groundwater Act stipulates permission for the development and utilization of groundwater. Thus, there is a considerable gap between the legal understanding and the interests of users regarding the right to utilize groundwater, leading to frequent disputes.
3. Mechanism for groundwater utilization and distribution - Groundwater Permission System
ㅇ The Permission System related to groundwater is divided into groundwater development and utilization permit under the Groundwater Act, spring water or saline groundwater development permit under the Drinking Water Management Act, and hot spring utilization permit under the Hot Springs Act.
ㅇ Roles of relevant national bodies, accountability mechanisms, and procedures for implementation have been defined for the utilization of groundwater at a certain level by the groundwater wellspring unit. However, the subject of distribution management is focused on individuals rather than groups. The impact on vested water right holders, the impact on surface water quality, and health are considered in deciding on permits related to groundwater. Meanwhile, no clear mechanism has been established for stakeholder participation in the promotion of sustainable use and distribution.
ㅇ Legal restrictions regarding the distribution of groundwater resources are in place, such as permission/reporting systems, development permits, and utilization permits. However, the reporting system bears limitations in continuous monitoring.
ㅇ When adding a new user for groundwater resources, there are coordination measures such as limiting the addition depending on the impact created on the vested water right holders, but unilateral measures such as restricting new permits unless the right of the vested water right holders expires, demonstrates a limit for the system of coordination.
ㅇ Priority is not set for each purpose, such as guaranteeing priority of groundwater resources utilization for essential use as the top priority or securing environmental requirements.
4. Restriction of water intake and response to drought
ㅇ To respond to drought, structural measures such as the installation of groundwater utilization facilities are in place, while non-structural measures such as adjustment of utilization are insufficient. Also measures for effective response to pollution are insufficient. In particular, there is no case of actual countermeasures though there are responsible authorities empowered to declare restrictions for exceptional circumstances.
ㅇ Some local governments set the total quantity of permits, such as the Chungcheongnam-do total quantity management system of groundwater, but it is difficult to consider them as practical measures for limiting the quantity and proportion of water intake in consideration of reality, and there are limitations in applying these measures to encourage sustainable use of resources.
5. Information on groundwater availability and scarcity
ㅇ In South Korea, the availability of groundwater resources is assessed by estimating the quantity of water recharge and development potential, based on the precipitation in each basin. Groundwater scarcity is identified by the presence and yield characteristics of groundwater based on the hydrogeological unit. To secure a scientific basis for identifying available water resources, it is necessary to develop and apply more accurate bases and methodologies.
ㅇ An independent assessment system is in place for each water resource (by medium), but the integrated linkage of groundwater and surface water is insufficient in terms of availability assessment (evaluation of available water resources, and estimation of usage).
ㅇ It is difficult to have a comprehensive and quantitative assessment of availability and scarcity in the spatial unit of groundwater resources (centered on watersheds and regional boundaries). Currently, in determining water intake impact, the scarcity is assessed through the relationship with the quantity of use within the available groundwater development potential.
ㅇ Although the data collection system is in place, there is a lack of scientific basis to establish the concept of the availability and possible scarcity of water resources as well as to identify and interpret information by component within the data collection system.
6. Groundwater use charge system
ㅇ Some groundwater utilization facilities have been installed to respond to drought, but in general, those facilities are focused on the management of individual wellsprings rather than used as the infrastructure necessary for overall groundwater resource operation and maintenance. The procurement of financial resources related to these facilities is provided by the state based on groundwater use, water quality improvement, and costs partially borne by local resource facilities, while the cost for the installation of the wellspring is borne by the installer.
ㅇ Charges such as groundwater use charge, water quality improvement fees, and local resource facility tax are levied, but these cover only a part of the cost of resource usage and availability. As the scope of application of these charges is limited, it is difficult to consider them as appropriate cost recovery regarding the overall environment.
ㅇ Subsidies and water quality degradation incentives, which may encourage overconsumption of groundwater resources and subsequent degradation of the groundwater resource quality, are discouraged. However, there are exceptional cases in which using groundwater resources is preferred because of differences in unit price and basis for the use of other water sources, including charges imposed on bottled water manufacturers, importers, and sellers who can receive subsidies for groundwater quality.
7. Groundwater recovery
ㅇ Although Article 9-6 of the Groundwater Act provides a legal basis for groundwater recharge, since it is aimed at accelerating the development of new resources, it is difficult to consider it as recharge obligations and enforcement provisions to improve groundwater recovery rates. The use of leaked groundwater has been actively pursued recently, but the legal basis for recharge obligation or business foundation is yet to be established.
8. Basis for groundwater rights trading
ㅇ The current status corresponds to succession of rights and obligations due to the transfer of facilities (e.g. land, pipe wellsprings, and business places) according to groundwater development and use facilities, drinking spring water sales, groundwater development and use rights, etc., rather than a system that facilitates the transaction of groundwater resources within the entire water resources trading.
9. Comprehensive assessment
ㅇ The performance of the domestic groundwater distribution system was assessed for all the elements in the OECD Health Check, and the result showed that seven elements out of 14 needed to be improved, and the other seven elements needed the foundation to be established.
Ⅵ. Institutional Basis for Improving Groundwater Utilization and Distribution System
1. Establishment of the legal status of groundwater
ㅇ About 8-10% of total water resource usage in South Korea is through groundwater, which is also the number one water supply source in areas where metropolitan and local waterworks are not supplied. In addition, groundwater demand is increasing as groundwater is used as agricultural water for producing high-income crops. Therefore, it is necessary to manage groundwater as one of the main water resources, and not as an auxiliary or alternative water resource.
ㅇ Article 4 (Relationship to Other Statutes) of the Groundwater Act stipulates that if there are special provisions on groundwater in other statutes, such statutes shall be followed. Consequently, the status and effectiveness of the Groundwater Act have been neutralized, so that various definitions and terms of groundwater co-exist, and the legal status of groundwater as a water resource is not clear.
ㅇ It is necessary to revise Article 4 to place the Groundwater Act as the top priority for groundwater management. In addition, Article 2 (Definitions) of the Water Resources Act needs to include groundwater development and utilization facilities in ‘water resource facilities.’
2. Revision of rights to utilize groundwater
ㅇ To enhance the effectiveness of the right to utilize groundwater, it is necessary to set up protection provisions for vested rights obtained through permits, when permitting or reporting groundwater utilization, reflecting the preoccupation principle of groundwater utilization that is implied in precedents.
ㅇ Legal arrangements are needed to separate rights for groundwater development and for utilization. To comply with the definition in which the right to utilize groundwater determines the ‘use volume,’ a change of the criterion for permission from ‘pumping capacity’ to ‘planned water intake’ can be a practical alternative.
ㅇ It is necessary to establish a legal basis to manage the rights to utilize groundwater that has been granted by other laws within the framework of the Groundwater Act. It is proposed to establish a new Article on “authorization and permission under other laws” within the Groundwater Act, so that the spring water development permits and hot spring use permits can be linked with the Groundwater Permission System.
3. Establishment of consultation procedures on the utilization and distribution among groundwater users
ㅇ To enhance social equity in the domestic groundwater distribution system, a coordination system between existing and new users and a basis for stakeholders to participate in the decision-making system should be complemented. A pre-consultation process between existing and new users needs to be carried out prior to the permission of groundwater utilization, improving the fairness of groundwater utilization opportunities between existing users and new entrants. In addition, the groundwater utilization and distribution mechanism can be strengthened by establishing and activating village-level groundwater user consultative bodies.
4. Establishment of an adjustment mechanism for appropriate groundwater management and utilization
ㅇ A legal basis for appropriate groundwater management should be prepared, by legally specifying the circumstances that require appropriate management of groundwater due to drought, groundwater disturbance, and so on, such as 1) in cases where there is a risk of harm to the public interest unless the quantity of permitted groundwater use is adjusted, due to prolonged drought; 2) in case a user does not use groundwater within the effective period or exceeds the permitted quantity; and 3) other cases where it is difficult to use the permitted groundwater.
ㅇ When appropriate management is required, a decision-making body can be established so that stakeholders can participate in the adjustment of the right to utilize groundwater, to reflect the opinions of groundwater users. For example, a local groundwater management committee should finally deliberate on the adjustment of the quantity of vested permits, and a legal and institutional basis to organize and operate a groundwater adjustment council is needed to reflect the opinions of local residents before deliberation on the adjustment of the permitted quantity.
ㅇ It is necessary to develop a policy tool in which managers, users, and contractors of groundwater share responsibilities, in order to enhance the enforcement power in adjusting the right to utilize groundwater for appropriate management.
5. Basis for investigation of availability and use of groundwater resources
ㅇ It should be made compulsory to fill in the ‘planned water intake’ when applying for groundwater permits, which should be the criterion for permission, in order to accurately grasp the usable and used quantity of groundwater resources. In doing so, ‘planned water intake’ that is the amount of groundwater use should be incorporated into institutional regulations instead of the ‘pumping capacity of groundwater facilities.’
ㅇ As the importance of actual measurement of groundwater usage has emerged, the Ministry of Environment of Korea is currently carrying out the groundwater advancement project which includes a component of direct measurements. Although direct measurement and grasping through a meter is most accurate, direct measurement is difficult for various reasons such as the grouping of small-scale groundwater users. Therefore, guidelines for calculating groundwater use by indirect methods are needed, such as calculating the usage by applying the basic unit of groundwater use for each purpose in the target area or converting electricity consumption.
6. Groundwater use charge system
ㅇ It is necessary to impose charges for the use of groundwater resources in order to improve the enforcement power of the groundwater distribution mechanism. Improvement of the current system can be made by: imposing groundwater resource costs through improvement of the taxation structure, such as expansion and adjustment of taxation targets, and; imposing resource costs through designing groundwater intake charges.
ㅇ While the former has the advantage of minimizing administrative costs, the taxation system may become complicated and the distinction between values from the existing taxation system may be ambiguous. On the other hand, the latter system is clear and can facilitate comprehensive management, while it needs an estimation of water-related costs for structural design and requires long-term discussions among stakeholders and experts.
7. Legal basis for facilitating groundwater recharge
ㅇ Institutional promotion is needed to increase the recovery rate of groundwater, by installing artificial groundwater recharge facilities, in which groundwater flow into the reservoir is used for recharging after it is used for heating and cooling purposes in water curtain facilities.
ㅇ It is necessary to establish a legal basis for the installation of artificial groundwater recharge facilities in facility complexes where water curtain cultivation is performed. Specifically, under Article 14-5 (Installation, etc. of Facilities for Securing Groundwater Resources), Paragraph 1, which specifies the installation area of groundwater resource securing facilities under the Enforcement Decree of the Groundwater Act, a new clause should be added on ‘3. Establishment of a facility complex with a certain size or more with an unstable groundwater level.’
8. Basis for groundwater rights trading using water quality management incentives
ㅇ Considering the situation of South Korea which lacks institutional and economic means to control the utilization of groundwater and induce trade, the most realistic and effective incentive can be support for managing groundwater quality and securing safe water quality.
ㅇ In particular, when groundwater is used conjointly for public benefits in the case of drought, subsidies for regular groundwater quality inspection and cleaning of wellsprings can be tangible incentives.
Ⅶ. Conclusions and Suggestions
ㅇ This study examined the status of the groundwater utilization and distribution system in South Korea in order to prepare an institutional basis for the efficient utilization and distribution of groundwater, and presents a legal and institutional basis for improving the elements of the groundwater distribution system.
ㅇ In the future, the individual elements proposed in this study can be applied systemically to prepare specific policies or systems for responding to pending issues related to groundwater utilization.
ㅇ As the distribution of groundwater utilization is an issue in which the interests of groundwater users are intertwined, thorough consultation and gathering of stakeholders’ opinions are essential.
ㅇ The basis for system-related elements of groundwater utilization and distribution should be prepared first, then, it is desirable to solidify the basis through a deliberative approach to users, particularly for elements of a regulatory nature.
ㅇ Discussion on the utilization and distribution among groundwater users, as well as vitalization of the operation of a council of groundwater users, are essential procedures for groundwater distribution from the perspective of social equity beyond economic efficiency and environmental sustainability, through which highly acceptable groundwater distribution can be achieved for the country, local governments, and groundwater users.