읍면동사무소 기능전환 실태요인 분석 : 뉴질랜드와 일본의 비교 관점에서 = Analysis on element of actual conditions of conversion in town, township, village office function

국문 초록 (Abstract)

새천년의 시작과 새로운 정부가 추진한 읍면동기능전환은 국민에게 가장 가까운 곳에서 행정서비스를 제공하던 읍·면·동사무소를 주로 스포츠·여가생활·문화·보건·생활안전·편익시설 등을 통한 국민의 문화적 삶의 질을 높이고자 국정지표 100대 과제로 선정되어 추진하게 되었다. 그러나 원래 목적은 지방조직의 단계적 축소와 인원감소를 목적으로 추진하면서 동시에 국민에게 문화적 혜택을 주고자 했다. 읍면동사무소 기능전환이 시범실시를 거쳐 수도권지역은 제1단계, 농촌지역은 제2단계로 나누어 추진중이다. 지금까지 우리는 행정개혁 이라면 기구의 축소, 예산과 인원의 감축, 또는 과거 잘못에 대한 처벌과 같은 부정적 성격이 강한 권력 상층부 중심의 개혁만을 시도하여 왔고, 거의 모든 시도들은 부분적·일시적·전시적 개선에 그쳤다. 그러나 국민의 정부에서 추진한 지방행정개혁의 일환인 읍면동기능전환은 오랫동안 유지해온 체제의 변화를 단계적으로 추진하고 있다. 이러한 체제변화에 따른 저항세력은 수도권지역의 기능전환 시범실시와 제1단계 기능전환시 저항, 반대세력은 크지 않았으나 보다 많은 면에서 요구하는 사항이 많았다. 문제는 제2단계인 농촌지역이 많은 지방에서 주민과 의회의 반대로 읍면동기능전환을 위한 조례제정도 하지 못하고 있는 지방이 대다수이다. 따라서 이것은 기존의 행정기관이 주도하던 시대에서 지방의 주민이 운영하여 보다 많은 문화적 혜택을 누리고자 한 제도가 왜 이토록 저항이 강한지에 근거하여 이 논문은 지방에서 저항, 반대하는 세력들의 유형별 실태를 살펴 볼 것이다. 현재 추진하고 있는 읍면동 기능전환은 과거부터 유지해온 官주도의 변화에서 民주도로 변경하고자 하는 체제의 변화이다. 우리의 체제변화를 살 필수 있는 두 가지의 사례인 뉴질랜드와 일본의 행정개혁의 변화이다. 경제적 불황으로부터 정부의 효율적 운영을 위해 성공한 대표적 나라인 뉴질랜드의 행정개혁을 통해 새로운 변화에 저항하는 세력을 어떻게 해결했고, 정권교체시에도 가능했던 요인들을 살펴보았으며 반면 고령화 및 경제적 불황으로부터 벗어나고자 행정개혁을 시도했던 일본은 특정이익을 대변하는 족의원, 이익의 수혜자인 시민들과 관료에 의해 실패한 일본의 사례를 차이의 방법을 통해 새로운 체제로의 변화에 성공할 수 있는 요인과 실패할 수 있는 요인을 통해 현재 읍면동기능전환의 사례를 살표 볼 것이다.
결론적으로 우리의 지방행정기관이 갖고 있던 기능이 어떠한 것이었으며, 또한 이러한 기능의 역할은 무엇인지에 근거하여 읍면동 기능전환이 계획한대로 추진되지 못하고 있는 대표적인 사례인 읍면동 기능전환조례제정이 왜 이루어지지 못하고 있는지를 중심으로 농촌지역의 주민과 지방의원들의 관점에서 다른 시·도지역의 그 동안 추진한 실적을 토대로 일련의 과정을 비교할 것이다. 읍면동 기능전환의 기초인 조례제정이 제정되지 못하는 것은 중앙에서 계획한 정책이 지방의 실정에 맞지 않고 지방은 지방의 논리대로 이루어지기 때문이다. 바로 이러한 사항 때문에 지역연구를 토대로 계획하지 않았기에 제2단계에서는 일정대로로 추진되지 못하거나 늦춰지고 있는 것이다. 또한 현재 민선지방자치의 활성화로 각 지방의 고유한 문화창출과 지역실정에 맞는 행정을 추진하는 결과이기도 하다. 그러나 읍면동 기능전환이 계획보다 지연되는 것에 대해 불안해 할 필요는 없을 것 같다. 그만큼 정책에 관심이 많으면서도 지역 실정에 맞게 고치려는 정치적 과정의 한 부분이다. 이러한 과정의 체제변화를 거쳐 국민에게 더욱 더 다가 갈수 있는 요인이 될 수 도 있을 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Along with the beginning of new millenium and the conversion in town, township, and village office functions, which was mainly providing administrative services, was promoted by new government upon being selected as one of 100 main assignments for administrative guidelines in order to raise the quality of cultural lives of people through sports, leisure, culture, health preservation, safety, convenient facilities, and etc. However, original purpose was to promote the conversion with the goal of reducing regional organizations in phases and reducing the personnels while providing the people in the nation with cultural benefits. The conversion in the functions of town, township, and village offices is under the trial period by diving the metropolitan area as step 1 and farming regions as step 2. Up to this point, when we talked about the administrative reformation, it referred to the reduce in the system, reduce in the budget and staff, or the reformation centered around in upper strata of power with strong negative characteristics, including the penalties for the wrong-doings of the past. And most of the attempts was partial, temporary, or exhibiting reformation. However, the conversion in town, township, and village office functions, which is a part of regional administrative reformation promoted by the government of people, promotes the reformation in long-kept system in phases. In terms of resistant power on such changes in the system, the resistance on the trial for function conversion in metropolitan area and on step 1 was not big, however, there were many demands in diverse areas. The problem was on the trial of step 2. In case of the regions with many farming areas, many number of villages was not even able to establish the regulation for the functional conversions in offices due to the opposition of the people and assembly. Therefore, based on the reason why the system promoted so people can enjoy more cultural benefit through the management by the people in a certain region, free from former times when the administrative organizations have carried out the main role, has such a strong resistance, this research will investigate about the actual conditions of the resistant powers in regions according to its types. The conversion in functions of town, township, and village offices, currently under promotion, is the reformation in the system led by the government, which had been maintained from the past, to the system lead by the peoples. Following is the examples of administrative reformation of New Zealand and Japan. I have investigated about the way how New Zealand had become a principle country, which was successful in effective government operation from the economic depression, and researched about the elements of reformation that was successful even during the period of power change. On the other hands, in case of Japan, the country that attempted administrative reformation to overcome the aging and economic depression, I have investigated about the failure of the administrative reformation in Japan due to the party members who spoke for certain benefit and due to the people and governmental officials who were the recipient of such benefit. With the difference in the methods of two countries, I will investigate about the cases of conversions in the functions of town, township, and village offices through the successful and failing elements for the reformation to new system.
In conclusion, based on the information regarding the functions of regional administrative organizations in Korea and the roles of such functions, and focusing on the reason why the establishment of regulations for town office function reformation, which is the principle case that has difficulty in promoting according to the plan, I will compare the process of reformation according to the result of promoting the same reformation in other cities in the viewpoints of the people living in farming regions and regional party members. The reason why the regulation, which is the foundation of town office function reformation, cannot be established is because the policy planned by the central government is not appropriate for actual conditions of certain regions, and those regions tend to set up their own logics. The reformation cannot be promoted as planned in step 2 because the researches in certain regions couldn't be useful in planning due to such reasons explained above. This is also a result of indigenous creation of the culture of each region and the promotion of suitable administration for the region due to the local autonomy through popular election today. However, I do not think we should be nervous about the delay on the conversion in the functions of town offices. It is just a part of political procedure, trying to revise the reformation plan so it fits the conditions of certain regions. Such system reformation process can also become an element that can get one step closer to the people.

목차 (Table of Contents)

• 목차 = Ⅰ
• 제1장. 서론 = 1
• 제1절. 논문의 목적 = 3
• 제2절. 논문의 구성 = 3
• 제3절. 분석의 범위 = 3
• 제4절. 문제제기 = 4
• 제2장. 뉴질랜드와 일본의 행정개혁의 비교연구 = 7
• 제1절. 뉴질랜드의 행정개혁 = 7
• 1. 뉴질랜드 개혁의 배경 = 7
• (1) 국외적 요인 = 7
• (2) 국내적 요인 = 8
• 2. 뉴질랜드 행정개혁의 기본 틀 = 9
• 3. 뉴질랜드 행정개혁 = 11
• (1) 뉴질랜드 정부구조조정 = 13
• (2) 뉴질랜드 공무원계약제 = 15
• (3) 뉴질랜드 국영기업체 = 16
• (4) 뉴질랜드 정부의 기업식 회계 = 17
• 4 . 산출물 중심의 관리체계의 확립 = 19
• 5 . 새로운 사무차관제 도입 = 19
• 제2절. 일본 정부의 행정개혁 = 21
• 1 . 일본 행정개혁의 배경 = 21
• 1)일본 행정개혁의 국내적 요인 = 22
• 2)일본 행정개혁의 외적요인 = 23
• 2. 행정개혁의 추진체계 = 24
• 3. 일본 중앙성기본법안의 주요내용 = 25
• 4. 우정성 개혁 = 29
• 제3절. 뉴질랜드와 일본 행정개혁 비교 = 30
• 제3장. 읍·면·동 기능전환 = 32
• 제1절 도입 및 유보배경 = 32
• 1. 기능전환의 배경 = 32
• 2. 지방행정개혁의 유보 = 33
• 제2절 읍·면·동사무소의 현황과 '주민자치센터'화 계획 = 35
• 1. 읍·면·동사무소의 현황 = 35
• 2. 중앙의 지방행정개혁 = 38
• 3. 행정자치부의 읍·면·동 기능전환 기본계획 = 39
• 제3절. 읍·면·동기능전환의 집행과 저항 = 42
• 1. 행정자치부의 집행강행 = 42
• 2. 자치단체의 조례유보 및 폐기 = 43
• 3. 동기능전환 추진실적 = 48
• 제4장 결론 = 54
• 참고문헌 = 56