항만공사의 항만시설 사용승낙 및 사용료 징수에 대한 법률관계 = Discussion on Approval to use Port Facilities and Collection of Usage Fees of Port Authorities in Korea

국문 초록 (Abstract)

각 국가는 자신의 역사적 전통과 여건에 맞는 항만관리제도를 가지고 있다. 미국과 같이 자치단체가 운영하는 형태, 영국과 같이 민간회사가 운영하는 형태, 프랑스와 같이 항만공사가 운영하는 형태, 그 밖에 중앙정부가 직접 운영하는 형태가 그것이다.
우리나라는 과거 국영제방식으로 운영하고 있었으나, 세계 해운ㆍ항만의 환경변화에 따른 항만의 국제경쟁력 제고 및 민간참여증대를 위하여 항만공사를 통한 관리체계를 모색하였고, 그 결과는 항만공사법 제정으로 이어졌다.
항만공사법은 중앙정부 주도로 이루어지던 항만개발과 관리·운영을 항만공사라는 특수한 공기업에 일임함으로써 항만시설의 사용을 증진하고 수익성을 높이는 한편, 국가의 균형적 발전을 도모하고자 한 의의를 갖고 있다. 항만공사법 제정 및 항만공사 설립 운영을 통하여, 항만·터미널 운영관리 등 상업적 기능을 항만공사가 담당하고 항만관제권 등 공권력적 사업은 해양수산부 장관이 담당하는 ‘관리청-비관리청 2원화’로 변화하게 되었다.
항만공사법에 의거하여, 항만공사는 국가로부터 항만시설 등 행정재산을 현물출자 받거나 항만시설에 대한 관리권을 출자받는 형식으로 설립되었다. 항만시설관리권의 출자는 항만시설을 그대로 출자할 경우의 세금문제등을 고려하여 도입된 것으로써 그 법적 근거는 항만공사법에 두고 있다. 항만시설관리권은 항만시설의 소유권은 국가에 두되 그 관리·운영권 및 무상사용권, 사용료 징수권 등에 관한 사항을 모두 항만공사에 두는 것으로써, 항만공사의 자산의 토대가 된다. 국가는 항만시설에 대한 소유권을 가지고 있지만 사실상 그 소유권 행사가 제한될 뿐 아니라 항만시설관리권 출자를 철회할 수 있는 것도 아니어서, 사실상 항만시설에 대한 소유권은 항만공사에 이전되었다고 볼 수 있다.
현실에서는 항만시설 이용자와 항만시설에 대한 사용승낙을 하여준 항만공사 간에 사용료 부과 및 사용료 징수등에 대하여 여러 다양한 분쟁이 일어나고 있다. 그런데 항만시설 사용수익과 관련하여 항만시설 이용에 대한 사용료 징수를 공법상 법률관계로 볼 것인지에 대한 의견대립이 있다. 이는 행정재판에 의할 것인지 아니면 민사재판에 의할 것인지 등 소송절차와도 문제되기 때문에 관련 논의가 반드시 필요한 상황이다.
항만시설의 사용료 징수가 공법적 관계에 해당한다고 보는 입장은, 항만공사는 정부로부터 항만시설에 대한 관리사무를 위탁받은 행정기관의 지위에 있고, 행정재산인 항만시설을 제3자에게 사용수익하게 하는 행위는 강학상 특허로 볼 수 있으며, 항만시설 사용료 부과에 대하여 해양수산부장관의 통제를 받고 있고 사용료 징수는 지방세 체납처분의 예에 의하도록 한 점 등을 근거로 제시한다.
그러나 항만공사법 및 항만법 규정들에 비추어 볼 때 항만공사는 관리청이 아닌 비관리청의 지위에 있는 점, 항만공사의 업무범위는 비공권력적 사업에 한정되고 필요한 경우 공권력적 사업은 행정업무위탁에 의하는 점, 항만공사의 예산집행 및 인사권은 항만공사의 고유권한에 속하고 전문경영인에 의하여 경영되는 점, 행정관청의 업무위임·위탁이 법령상 근거를 요하는 행위인데 항만법이나 항만공사법등 규정을 보면 항만공사의 경우에는 원칙적으로 항만시설에 대한 권한을 위임·위탁받는다고 보기 어려운 점, 항만공사법 제30조의2에서 사용료 징수를 지방세 체납처분의 예에 의하도록 한 것은 항만시설 이용에 대한 무단 사용을 방지하고 항만시설을 보호하기 위한 고유 목적에서 비롯된 것으로 사용료 징수를 반드시 지방세 체납처분에 의하여야 하는 것은 아니고, 실무상 지자체장이 사용료 징수를 거부하는 경우 이를 강제할 방법이 전무할 뿐 아니라, 사용료 징수를 체납처분의 예에 의하여 징수하지 않았다고 하여 그 효력이 부인되지 아니하는 점, 항만시설 사용료에 대한 통제는 항만시설이 갖는 고유의 중요성 때문에 법으로서 규제하려는 것으로써 사용료에 대한 규제는 항만시설 사용료 외 국가·지차제의 일반재산에서도 존재하는 점, 항만공사법 제29조 및 같은법 시행령 제12조에서도 항만공사의 제3자에 대한 사용수익을 ‘허가’가 아닌 ‘승낙’으로 명문 규정함으로써 사법적 관계임을 나타낸 점 등을 고려할 때 항만시설에 대한 사용료 징수는 항만시설관리권이라는 항만회사가 보유한 고유한 권한에서 비롯한 것으로써 사법상 법률관계에 놓인다고 보아야 한다. 따라서 항만시설관리권에 기초한 사용료 징수에 관한 분쟁은 민사재판으로 해결함이 타당하다고 할 것이다.
다만 항만공사법 제30조의 2의 규정은 이러한 사법상 법률관계를 공법적으로 규율하게 된 것으로 규율체계상 문제가 있고 실무상 관행에도 맞지 아니하므로 삭제하거나 임의적 규정으로 개정함이 타당하다고 하겠다. 이 글은 항만공사의 항만시설관리권을 심도있게 분석하고 그 법적 성격을 논의한 논문으로써 의의가 있다. 항만시설관리권에 대하여는 연구해야 할 분야가 아직 많으며 이에 대하여는 후속 연구를 통하여 더욱 구체화할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Each country has a port management system that suits its historical traditions and conditions. There are four types : the local governmentscontrolled type, the private owners- operated type, the port authoritiesoperated type, and the central government-controlled type.
Port facilities of South Korea, which are owned by the central government, used to be operated and controled only by the central government before. Korean Government wanted to make national ports more competitive and has endeavored to increase the operational capability of the port facilities. To develop national ports as competitive logistics bases and thereby contribute to the national economy, Korean Government decided to allow national port facilities to be operated by the port authorities which are run by professional executives under the government control.
In 2003, the Korean National Assembly enacted the Port Authority Law which aimed to develop national port facilities and hinterland, as well as to improve expertise and efficiency in port management and operation, so that Korean ports’ competitiveness have been enhanced with reinforced marine transportation, port and logistics functions.
Based on the 2003 Law, 4 port authorities such as Busan, Incheon, Ulsan and Yeosu-Gwangju were founded by the government's investment. In the early 2000s, the port authorities such as Busan and Incheon were set up in the form of investing in kind such as lands or buildings from the Government. There were some tax issues when the government invested lands or buildings to the port authorities. Owners of lands and buildings in Korea as assets must pay acquisition tax and property tax which can affect the profitability of port authorities. In the late 2000s, to solve the tax problems, the Government decided to invest the rights of port facility management in port authorities in place of lands and buildings.
The port authorities can manage and operate the port facilities and can profit from them based on the rights of port facility management. Port facility management rights form the basis of port authorities' assets. This means the Government is restricted from using the port facilities although the Government owns them. On the surface, it appears that the Government has granted the rights of port facilities management to the port authorities, but it was essentially a transfer of ownership.
There are many disputes over users fees between those who use port facilities and the port authorities. Port facilities users have been attempting to settle disputes over user fees through administrative litigations. And there is an argument that leasing or rental activities of the port authorities are essentially the activities of the Government even though the activities are based on the authorities’ the rights of the port facility management. It could be named ‘the theory of administrative action’. It is not sure this theory is legally correct. Assuming this theory is admitted, the authorities have to file lawsuits in an administrative courts not private courts against persons who use port facilities without paying for them.
However, this theory cannot be accepted in some aspects. The port authorities are kinds of public corporations, not administrative agencies or government, given the following points : their budget execution and personnel rights belong to their own authority, they are managed by professional managers(executives) and their works are limited to nonauthoritarian projects.
One of main reasons of ‘the theory of administrative action’ is that the port authorities have the duties to operate, manage and use the port facilities under the Government control, which might be similar to delegation or entrustment of duties by the Government. And according to article 30-2 of the 2003 Port Authority Law, the port authorities might have to collect the fees from the port facilities users according to the procedures of the Local Tax Law of Korea which can be considered an administrative activity.
But delegation or entrustment of duties by the Government requires legal basis. With no legal grounds, the Government cannot delegate its authority to any entity including port authority. Looking at the Port Law or the Port Authority Law 2003, it cannot be said that the Government has delegated the management of port facilities to the Port Authorities.
Notwithstanding the Article 30-2 of the Port Authority Law, the collection of user fees for port facilities is not necessarily subject to the procedures of the Local Tax Law. The port authorities is able to receive fees from users through civil lawsuits. The collection of user fees shall not be invalidated just because they are collected in a manner of unprescribed way in Article 30-2. As a result, it is reasonable to say that ‘the theory of administrative action’ is not correct. The disputes over user fees between port facilities and users are not based on administrative litigations so they should be settled by civil lawsuits.

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