지방세 감면통합심사 개선방안

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 감면통합심사를 개선하여 지방세 감면제도를 효과적으로 정비하기 위해 기획되었다. 지방세 감면의 대부분은 기득권화.장기화되어 있어 일몰기한이 도래한 감면의 정비는 강한 조세저항에 부딪혀 번번이 실패해 왔다. 이러한 이유로 지방세 감면 정비의 실효성 제고를 위해 외부 전문기관에 의한 통합심사의 필요성이 제기되어 왔다. 이해단체로부터의 조세저항에 직접적으로 대면하는 정부기관과달리 외부기관에 의한 감면심사는 감면 수요에 대해 보다 객관적이고 전문적인 평가시스템을 도입함으로써 감면정비의 정치적.사회적 거래비용을 낮추는 한편 제도의공정성과 수용성을 높일 수 있다는 장점이 있기 때문이다. 보고서의 주요 내용은지방세감면의 현황과 문제점, 통합심사를 위한 기본 틀과 운영방안, 통합적.사전적.정량적 감면평가의 순서도 및 평가문항, 감면평가서 및 감면건의서와 기타 제출서류의 질적인 보완을 위한 과제, 감면제도의 제도적 정비과제 등으로 구성되어 있다. 이와 더불어 2014년에 일몰이 도래하는 주요 감면항목에 대해 상세한 감면보고서를 예시적으로 작성함으로써 2014년 감면심사에서 일부 활용할 수 있도록 하였다. 이상 세부내용은 향후 전문기관에 의한 심층 평가제도 도입시 심사의 효율성을 제고하기 위한 사전적 정책연구의 기능을 수행하기 위함이다. 보고서의 전체 내용은 다음과 같이 요약된다. 첫째, 지방세 감면정비를 위해 우선 현행 지방세 감면의 문제점을 도출하였다. 특히 국세제도와의 비교를 통해 지방세 감면의 미비점을 제도적이고 구체적으로 평가하고 있다. 우선 지방세 감면은 정책목적이나 수혜자의 특성과 상관없이 대부분 세액감면의 형식을 취하기 때문에 취지에 맞지 않는 과다감면이 발생한다는 점을 문제점으로 들 수 있다. 또한 감면제한 규정 및 최저한세제도의 미비, 일반적.포괄적으로 정의된 감면신청 요건 등도 지방세에서 과다감면이 발생하는 제도적 배경을 제공한다. 과다감면과 함께 감면관리제도에 있어서도 문제점이 발견되는데 이는 대부분 지방세감면제도의 거버넌스 구조가 중앙정부와 지방정부로 이원화된데 따른 결과이다. 구체적으로는 감면계획의 수립과 심사, 신설 제한의 강화, 성과평가 프로세스 등에 있어 국세의 경우 감면정비주체에 책임과 권한이 집중되어 있고 보다엄밀한 제도적 절차가 마련되어 있는데 비해 지방세의 경우 감면정비주체의 정책적 책임성이 취약하다는 문제점이 발견되었다. 둘째, 정부의 ‘통합심사 운영계획’을 기초로 감면통합심사에 대한 기본 운영원칙을 제시하고 이를 정성평가 및 정량평가에 반영하도록 하였다. 기본원칙으로는 일몰도래 항목에 대해서는 감면을 원칙적으로는 종료하거나 축소할 것, 장기화된 감면을 우선적으로 정비할 것 등을 필두로 한다. 지방세만의 특수원칙 및 기능을 강화하기 위한 방안으로는, 응익원칙의 실현을 위해 목적세(지역자원시설세 등) 감면의 종료, 지방재정 안정화를 위한 대책(대규모 감면에 대한 신설 불허, 지방재정보전대책과의 연계 등), 정책세제의 배제, 조세수출 발생 감면의 금지 등을 제시하였다. 한편, 취약계층 보호 등 중점 국정과제나 지역발전 기여를 위한 감면의 경우 우선순위 정책을 선정하여 무조건적 감면 폐지가 아닌 중앙정부 및 지방정부의 핵심정책과의 조화를 꾀하는 것이 중요함을 분명히 하였다. 나아가 지방세의 주요 감면대상인 공익성 활동단체에 대한 감면을 차별화하여 전체적 효율성을 높이기 위한방안을 제시하였다. 그 기준으로는 공익성, 영리성(수익사업의 비중 등으로 평가)등에 의해 세부적으로 분류된다. 끝으로 제시한 감면운영의 최소준칙은 전액면제의 배제와 일몰 연장시 감면율의 단계적 축소 등을 내용으로 한다. 최소준칙의 확립은 감면정비의 효율성을 제고하고 정비에 따른 정치사회적 거래비용과 행정적 비용을 낮출 수 있는 가장 중요한 과제로 평가된다. 셋째, 감면심사의 전체적 효율성 제고를 위해 사전적.정량적 심사의 도입방안을 마련하고 정량심사 문항을 구성하였다. 이는 다양한 감면 항목들을 정비함에 있어 체계성과 일관성을 유지하기 위한 일차적 자료를 제공하는 역할을 한다. 또한 감면신청시 제출자료의 충실성을 평가하기 위한 체크 리스트의 기능도 담당하는데 부수 적으로는 부처별 감면 편성의 책임성과 심사과정의 순응도를 제고하는 역할도 기대할 수 있다. 정량심사를 위한 문항은 감면평가서(건의서) 작성의 성실성, 정책목적평가(타당성, 대상성격), 수단의 적정성(합목적성, 기존정책과의 관계, 지방세지원 필요성, 조세행정상 문제점), 정책효과(조세수출 가능성, 지방재정 안정성, 정책 형평성), 성과평가 항목 등으로 구성된다. 넷째, 심층평가 보고서의 작성시 전략적 평가항목을 제안하였다. 이는 감면정비 사유에 대한 논리적 설득력과 대중 수용성을 제고하기 위한 것이다. 우선 감면도입 당시의 경제적 배경 및 정책적 환경이 현재까지 유효한지에 대한 평가는 감면 정비에 대한 기초적 논리를 제공한다. 일반국정과제, 경제위기 극복, 거시조절정책 등이 감면의 주요 배경이 되며 유형에 따라 감면정비의 근거는 조금씩 차이가 있다.다음 특정한 감면에 대해 과다감면이나 유인왜곡이 발생하는 사례를 구체적으로 실증하는 것도 감면정비의 설득력을 높이는 전략적 방편이 된다. 심층평가 보고서의 세 번째 구성요소로는 공적인 조세지원이 사적인 재산증식 수단으로 전유(專有)될 가능성을 들 수 있다. 재산과세에 대한 감면의 경우 재산권 사용 및 처분에 대한제한조치를 통해 공적 자원의 사적 전유를 방지해야 함에도 불구하고 지방세 감면에서는 이러한 제한조치가 부재하거나 불명확한 감면항목이 다수 발견되고 있다.감면을 사적인 재산증식 수단으로 전유한 사례는 감면정비의 대중적 지지를 획득할수 있는 가장 효과적인 논거를 제공할 것으로 평가된다. 끝으로 심층보고서에는 지원수단의 효율성과 형평성에 대한 평가가 요구된다. 구체적 내용으로는 세출.금융등에서의 중복지원 내역, 유사대상 간 수평적 및 수직적 형평성 평가, 직접적 재정지출과 감면에 의한 지원 간의 적합성 평가 등을 들 수 있다. 다섯째, 시급하게 마련되어야 할 정책제언을 종합하였다. 우선 차기년도 감면통합심사의 효율성을 높이기 위해 감면신청시 보강해야 할 제출서류의 목록을 제시하는 한편 다양한 정책대안 도입을 위한 제도정비 과제를 도출하였다. 보강되어야 할제출서류의 목록으로는 감면정책의 구체적 달성 목표와 목표평가지표, 감면액 추징요건 및 재산권 제한기간 및 적정성에 대한 부처 소견, 단체별 감면액 합산 통계(감면액 상위 단체의 감면액 합산 자료 및 분위별 평균 감면액), 주요 단체에 대한 회계평가자료(고유목적준비금 추이 등), 유사감면 목적간 감면율 차별화에 대한 부처설명자료 등이 있다. 정책대안 다양화를 위한 제도정비과제로는 최저한세율 도입을 위한 제도정비, 과표규모별 감면 차등화 방안, 감면요건 심사의 내실화 방안,추징요건 및 재산권 행사의 제한요건 강화 등이 요구된다. 끝으로 부록에서는 유형별 감면심사서(부록Ⅰ)를 시범적으로 작성하고 2014년 일몰도래 감면에 대한 간략한 평가의견(부록Ⅱ, 별책수록)을 첨부하였다. 유형별 감면심사서는 완결된 형태는 아니지만 외부기관 심층평가가 본격적으로 도입되는 경우시행착오를 최소화하고 심사의 완결성과 충실성 제고에 기여하기 위함이다. 2014년에 일몰이 도래하는 감면 가운데 중요도가 높은 과제를 유형별로 선별하였으며 산업단지, 영유아 어린이집 등, 의료기관 등, 중소기업, 특수취약계층(장애인용 차량,노인복지시설, 국민연금공단, 국가유공자 등)이 그 대상이다. 부록Ⅱ에서는 2014년일몰이 도래하는 감면 전체를 대상으로 감면 재설정의 타당성에 대한 평가의견을 항목별로 수록하였다. 이는 2014년 감면정비의 기본 방향과 원칙을 각 항목별로 적용한 감면평가 기초보고서라 할 수 있다.