企劃과 豫算의 相互關聯 方案(Ⅱ)

국문 초록 (Abstract)

混合經濟體制에 있어서 기획에 있어서 중요한 집행수단은 예산이다. 예산은 公共部門에대한 직접적인 투자는 물론 조세, 보조금, 융자 등을 통해서 민간부문의 투자방향에도 영향을 미치기 때문이다. 그러나 우리나라를 비롯한 대부분의 發展 途上國들에 기획이 집행 수단으로서 예산을 효율적으로 활용하지 못하고 현실적으로 기획과 예산이 상호관련성을 가지지 못하고 乖離되어 있는 실정임을 분석하여 살펴보았다.
본 연구에서는 기획과 예산의 관련성에 관하여 문제 제기를 하고 난 후 그 이론적 배경을 알아보고, 다음으로 양자의 상호관련성을 위한 분석모형을 제시하였으며 나아가 각 분석의 단계마다 그 분석의 관점에서 양자의 괴리 요인을 파악하였다. [기획과 예산의 상호 관련이론 서설(경북실업전문대학 논문집 제9집, 1990. pp.21-37)]아울러 우리 현실에 대한 기획과 예산의 괴리에 대하여 성격상, 조직상, 행정 행태, 그리고, 제도상의 문제점에 관하여 살펴보았으며, 더욱이 기획과 예산의 연계를 위한 외국의 중·장기재정제도에 관하여 분석하여 보았다.(기획과 예산의 상호관련방안(I)(경북실업전문대학 논문집 제14집, 1995. pp.141-153)]이러한 분석으로써 기획과 예산과의 상호관련을 위하여 인사, 제도, 행정적, 그리고 입법적인 측면에서 통합적인 연결방안을 제시하였다.
이 연구에서 살펴본 바와 같이 우리나라에 있어 기획과 예산의 관계는 서로 유기적 관계를 위하여 제도적 개선을 통해 통합하려는 노력이 있었음을 살펴볼 수 있었다. 그러나 그 운영에 있어서는 기획과 예산의 불일치 현상이 여러 곳에서 나타나고 있음을 알아보았다.
기획과 예산의 관계의 상호 관련성이 있음에도 불구하고 양자간 서로 乖離되어 있는 요인과 현상을 살펴보면 다음과 같이 요약할 수 있다.
첫째, 고위행정관료 및 정치·정당지도자들이 기획에 대한 인식과 지원이 부족하다는 것이다. 이는 기획의 대립과정에서 필요한 결정을 적시에 내려 주지 않거나, 공포된 계획을 집행과정에서 무시하는 경우가 많다. 따라서 사회·경제개발에 관한 중요한 결정이 비공식적인 기획과정에서 이루어진다.
둘째, 기획 내용 자체에 결함이 있다. 즉 계획이 의사결정의 기준이 될 수 있을 만큼 구체화되지 못하고 투자 우선 순위나 財源所要가 명확히 제시되지 못하고 있다. 더욱이 목표와 수단의 구분이 분명하지 못하며 거시적 목표가 부문, 지역별로 미시적으로 세분화되지 못하고 연차기획이나 細部事業計劃으로 연결되지 못하고 경우가 많다.
셋째, 발전도상국에서는 상황에 맞지 않는 기획의 방법이나 기법을 사용하고 있다. 아울러 신뢰성 있는 자료의 뒷받침 없이 고도의 계량분석이나 모델을 채택하거나 상황적 요인들을 소홀히 하여 현실과 괴리된 대안을 채택하는 경우가 많다.
넷째, 기획의 집행·평가·통제에 대한 필요한 행정능력이 부족하다. 이것은 유능한 기획의 요원과 전문인력이 부족하고 조직관리 및 예산회계제도가 비효율적이어서 기획의 추진에 지장을 초래한다.
선 기획·후 예산의 순서로 기획중심의 정부사업이 이루어질 때 이를 바람직한 기획체제라고 할 수 있다. 따라서 기획과 예산은 불가분의 관계에 있으며 어느 한쪽이 부족하거나 지나치면 상호관련성은 없어진다. 또한 이미 채택되고 운영되는 예산제도가 어떠한 방식이냐에 따라서 기획의 과정을 어렵게 할 수 있고 쉽게도 할 수 있다. 더욱이 효율적 예산의 과정은 훌륭한 기획의 과정이라 할 수 있다.
왜냐하면 예산은 일련의 기획과정을 포함하기 때문이다. 아울러 기획자체에 모순이 있으면, 이는 예산과 괴리되어 진다. 그러나 아무리 훌륭한 기획이라도 이를 뒷받침할 예산이 없으면 기획은 그 효용을 발휘할 수 없다. 이는 可用資源이 부족한 발전도상국에 있어서 국가의 발전기획은 무의미한 것이라는 결론에 이를 수 있다. 이와 같은 현상은 발전도상국에 있어서 행정은 기획에 대하여 괴리의 요인을 제공하고 있으며 더욱이 기획의 분권·민주화에 있어서는 이러한 현상은 더욱 심하다고 할 수 있다. 우리나라의 경우에도 기획과 예산의 상호관련성을 확보하고 기획체제와 기획의 전환을 가져오기 위해서는 행정적 측면에서 기획의 영역과 그 역량이 더욱 신장되어야 한다.
이 연구의 결과로서 기획과 예산의 상호 관련성을 위한 연결방안은 다음과 같다.
첫째, 인사상의 방안으로서 기획과 예산의 규모와 방향에 대하여 기획·예산조정위원회에서 이를 채택하게 함으로써 기획과 예산의 연결을 가질 수 있는 조정위원회 운영방안을 제시하였으며 더욱이 기획과 예산의 업무를 서로 이해하고 업무상의 교류와 정보교환을 위해 순환보직제도와 공동 교육훈련 방안을 제시하였다.
둘째, 제도상의 방안으로서 기획과 예산의 연계를 위한 기획 수립과정과 심사분석제도 그리고 평가제도에 대한 방안을 제시하였다. 아울러 예산과 기획을 연결시켜주는 연동기획제도의 운영에 관하여 제시하였다. 첫째, 국내의 여권의 상황 변동에 대응하여 중·장기경제개발계획의 실효성을 얻기 위한 국민경제 예산제도의 운영에 관한 방만을 제시하였다. 아울러 효율성 있는 예산혁신의 필요성과 제도의 보완 방안을 제시하였다. 넷째, 발전 기획과 예산의 효율적인 관리배분을 연결시키고 발전 정책의 성공을 위한 기획과 예산의 연계를 위한 방안을 제시하였으며 아울러 기획 과정에서 국민적 합의와 참여의 필요성에 대하여 언급하였다.
다섯째, 기획과 예산의 상호관련성을 위한 보다 바람직한 재정의 역할을 수행하기 위한 제도적인 장치로서 헌법제정의 필요성과 그 방안을 제시하였다. 여섯째, 기획과 예산의 상호 관련성을 위한 장기적 안목의 필요성과 행정 행태의 변화와 아울러 이의 효율적인 운영을 위한 중·장기재정기획제도의 운용방안을·제시하였다.
다음으로 본 연구의 限界는 앞서 제시한 기획과 예산의 분석모형으로서 그 분석의 단계에 따른 즉 문제 제기단계, 대안의 탐색 한계, 대안의 결정단계, 집행의 단계, 사후평가의 단계에 따르는 분석의 관점에서 그 명제에 따라서 우리나라의 현상과 실태를 입체적으로 검증하고 분석해야 함이 타당하겠으나 연구자의 능력과 비용 그리고 시간의 부족으로 현실적이고 입체적인 분석을 하지 못하고 기술적 분석에 그쳤다는 점이다. 이 연구는 연구 주제에 대한 문제 제기의 단계에서 더욱 심화시켜 다음의 연구에서는 더욱 입체적으로 검증되어질 것이라 여겨진다. 아울러 분석모형의 단계에서 사용되어진 변수들의 타당성 여부도 검증되어 있지 못하고 있음을 밝혀 둔다.
결론적으로 기획과 예산의 상호관련성을 위해서는 이 제도를 운영하는 정책 최고책임자의 의지도 중요하지만, 기획과 예산 수립과 집행 과정예서 정부 각 부처, 정당 그리고 국민각 계층간의 의사를 최대한 반영한 합의점을 도출해 낼 수 있는 행정의 민주성을 먼저 확보하기 위한 제도적 장치가 마련되어야 한다. 아울러 기획과 예산에 관련한 재정운영의 효율성을 높이고, 재정제도를 뒷바침하기 위한 재정헌법의 작업이나 관련법규를 개정하고 제도작용의 방식도 혁신하여 행정의 실질적인 합목적성을 회복하는 것이 중요한 과제이다. 나아가 기획과 예산을 담당하는 관계자들의 태도변화를 유도하여 급변하는 환경에 적응할 수 있는 중·단기적 안목과 거시, 미시적 분석을 할 수 있는 能力이 배양되어야 하며 이에 대응할 수 있는 조직의 혁신도 수반되어져야 한다. 더욱이 기획제도에 있어서 현재와 같은 固定企劃(target planning)제도를 유지하면서 連動企劃(rolling planning)이 갖는 장점을 활용하기 위해서는 그 선행조건으로 적어도 10년을 기간으로 하는 장기전망기획(long-term perspective planning)편성을 제도화하지 않으면 안 된다. 장기전망기획은 앞으로 반드시 제도화되어야 할 것이다. 왜냐하면 장기기획이 제도화되면 연동기획의 도입은 비교적 용이할 것이기 때문이다. 이러한 내용에는 정부회계의 책임성을 위한 국민경제예산의 운영과 다년도식 예산의 제도가 포함된다. 아울러 이때의 연차기획은 내부적으로 조정작업이 있어야 할 것이다. 이렇게 함으로써 중기기획과 일관성 있게 연결될 뿐만 아니라 해마다 기획목표를 설정 보완할 수 있고, 또 사업기획을 현시점에서 평가 조정할 수 있기 때문에 기획과 예산이 현실과 괴리됨이 없이 상호 관련성 있게 활용될 수 있을 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 목차
• 1. 意義 = 183
• 2. 發展企劃과 豫算 = 184
• 3. 財政 立法化 = 187
• 4. 中·長期 財政企劃制度 = 191
• 5. 結論 = 195