「지방행정체제 개편에 관한 특별법안」의 법리적 문제점 진단

국문 초록 (Abstract)

오는 2010년 6월 국회 법제사법위원회 및 국회 본회의를 통과를 앞두고 있는 「지방행정체제 개편에 관한 특별법안」은 다음과 같이, 법리적 관점에서 많은 문제점을 내포하고 있음.
헌법상 문제점
① 특별시 광역시의 區의회 未설치는 「헌법」 제118조 제1항(지방자치단체에 의회를 둔다) 규정을 위반하여 헌법위반에 해당됨.
② 주민투표 없는 시ㆍ군 통합은 주민참정권을 제한하는 것이며, 지방자치의 본질인 자기결정권과 민주적 정당성을 훼손하고 있음.
○ 지방자치단체의 폐치ㆍ분합 및 구역변경은 당해 지역주민의 이익과 직접적으로 관련되므로, 반드시 주민투표로 결정되는 것이 바람직 함.
③ 통합 자치단체 및 대도시에 대한 각종 지원 특례 등은 재정력이 풍족한 지역에 대한 지원확대로 시ㆍ군간 불균형을 초래하여 헌법상 평등의 원칙에 위배 소지가 있음.
④ 국가권력의 집중을 방지ㆍ해소하기 위한 지방자치제의 기능을 헌법원리로 인정하고 있는 바(수직적 권력분립), 광역자치단체의 규모를 더 광역화 해야만 국가권력에 맞서 국민의 기본권을 보호할 수 있음.
⑤ 道 체제는 1천년의 역사를 가진 제도로서 보장되어야 하므로 법률에 의하여 개폐될 수 없음(관습헌법ㆍ제도보장론에 反함).
법체계상 문제점
① 개편추진위원회는 2014.12.31까지 존속하는 한시기구인데, 위원회 폐지 이후 시ㆍ군통합에 대한 규정이 없는 등 상시법으로 제정하여야 할 법안을 한시법으로 제정하고 있어 혼란을 초래함.
② 특별법안의 대부분이 「지방자치법」, 「지방분권 촉진에 관한 특별법」 등 기존 법안과 중복되고, 법안의 주된 내용도 개편추진위원회 설치에 관한 조문으로 구성되어 있는 등 특별법으로서의 존재 의미가 매우 낮고 타당성도 미흡함.
○ 「지방자치법」과 중복 : 지방자치단체간 폐치ㆍ분합, 행정구ㆍ출장소 설치, 사무중복 금지, 5급 이하 직급별ㆍ기관별 정원 책정 등
○ 「지방분권 촉진에 관한 특별법」과 중복 : 특별지방행정기관 사무이양, 교육자치 개선, 자치경찰 도입 등
○ 특히, 시ㆍ군 통합시 지방의회 의견청취 또는 주민투표를 선택적으로 거치도록 하고 있는 조문은 지방자치단체 폐치ㆍ분합시 주민투표 절차를 규정하고 있는 「지방자치법」 제4조 및 「주민투표법」 제8조와 중복되거나 상충되고 있어 혼란을 초래하고 있음.
③ 특별법안 제정목적이 지방행정체제 개편인데도 목적과 상관없는 불합리한 대도시 특례 등을 규정하고 있어 목적과 수단간 불일치가 발생됨.
④ 특례사무 이양으로 道의 권한이 축소되므로, 지방분권ㆍ지방자치의 정착을 위해서는 중앙권한의 지방이양 방안이 특별법안에 구체적으로 명시되어야 함.
지방자치 원리상 문제점
① 개편추진위원회 27명이 시ㆍ군의 존폐 문제 등 개편에 관한 모든 중요한 사항을 결정하도록 하는 것은 민주적 대표성 문제를 야기하게 됨.
○ 전국시도지사협의회, 전국시ㆍ군ㆍ구청장협의회 등에서 논의를 시작해야 함.
② 시ㆍ도간 경계제한이 없는 인위적인 시ㆍ군ㆍ구 통합은 이질적인 주민이 하나의 행정단위를 형성하게 되어, 소지역주의로 인한 공동체 파괴현상을 초래함.
③ 폐지 지방자치단체 구역에 행정구ㆍ출장소 설치는 계층축소를 통한 행정 효율화와는 동 떨어지는 결과를 초래하고 주민불편만 가중될 것임.
따라서 지방행정체제 개편이 성공적으로 이루어지기 위해서는, 이해당사자인 지방자치단체와 주민들의 의견을 충분히 수렴하는 등 제반 절차를 신중히 이행하면서 추진해야 할 것임.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 문제의 제기
• Ⅱ. 헌법상 문제점
• Ⅲ. 법체계상 문제점
• Ⅳ. 지방자치 원리상 문제점
• Ⅴ. 기타 문제점
• Ⅵ. 결론 및 정책건의
• 요약