지방정부의 과세자주권 확대방안 - 정부개헌안을 중심으로 -
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2018
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1-113(113쪽)
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□ 연구목적
○ 현행 헌법 제38조와 제59조에 의하면 국민의 납세의무 및 조세의 신설권한에 관하여는 헌법에서 엄격하게 법률에 따르도록 규정하고 있음.
○ 또한, 현행 헌법 제117조 제1항에서 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있도록 되어 있음.
○ 현행 헌법 제59조에 우선하여 지방자치단체가 조례로 지방세를 신설할 수 있는지에 관하여 지방세도 조세에 해당되기 때문에 헌법 제59조에 구속되는 것으로 보아야 하고, 법률의 포괄위임에 의해서 조례로 지방세를 신설하는 것은 불가능한 것으로 보고 있음(헌법재판소 1998.4.30.선고 96헌바62 결정).
○ 이러한 과세자주권의 문제점을 해결하고 지방분권을 강화하기 위하여 2018.3.22. 발표된 정부의 개헌안에서는 “지방의회는 법률에 위반되지 않은 범위에서 자치세의 종목과 세율, 징수방법에 관한 조례를 제정할 수 있다”는 규정을 포함시키고 있음.
- 그러나 정부개헌안을 보면 “자치세”의 의미가 분명하지 아니하고, 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 조례의 제정은 법률의 위임이 있는 경우에만 가능하다는 제123조 제1항과 “조세는 법률로 정한다”는 제63조 규정과 충돌되는 부분도 있음.
○ 따라서 본 연구에서는 정부의 개헌안에 신설된 과세자주권의 내용에 대한 법적인 쟁점들을 분석·검토하고 타당한 기준을 정립함과 동시에 정부개헌안이 지향하고 있는 지방분권강화에 부합하는 과세자주권확대 방안을 모색하는데 연구의 목적을 두고 있음.
□ 주요내용
○ 2018년 3월에 발표된 정부개헌안을 보면 대한민국은 지방분권국가를 지향하는 것을 전제로, 지방정부가 조례로 ‘자치세’를 신설하여 부과징수할 수 있는 자치세 조례주의를 도입하였음.
○ 그러나 정부개헌안을 보면 제63조에서 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다”라는 조세법률주의를 두고 있고, 제123조 제1항에서 “권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것에 대하여는 법률의 위임”을 필요로 하는 법률유보의 원칙을 두고 있음.
○ 자치세의 신설은 주민들에게 의무를 부과하는 사항이기 때문에 정부개헌안 제123조 제1항과 제124조 제2항은 서로 충돌이 되고 있음.
○ 본 보고서에서는 헌법개정안 전문에서부터 시작되는 자치와 분권강화, 지방분권국가 지향 등의 기조에서 자치세를 바라보아야 하며, 이런 맥락에서 헌법개정안 제124조 제2항은 지방정부가 조례로 자치세를 신설하여 부과징수할 수 있도록 제도적으로 보장하고 있는 것으로서 국가가 법률에 의하여 도입하는 지방세와 다른 것으로 정리하여 해석에 의하여 충돌을 피하도록 하였음.
- 즉, 지방세는 헌법개정안 제63조의 조세법률주의에 의해 국가가 법률로 만든 것이고, 자치세는 헌법개정안 제124조 제2항에 따라 지방정부가 조례로 만든 세금이라 할 것임.
○ 헌법에서 제도적으로 보장하고 있는 자치세의 신설과 부과징수에 관하여는 그 절차를 전국적으로 통일시키고, 헌법이 보장하고 있는 것이지만 국가 전체적인 견지에서 볼 때 국가정책적인 차원에서 일정한 관리가 필요하므로 이에 관한 것을 법률로 제정할 필요가 있음.
○ 자치세의 도입절차, 부과징수 등에 관한 내용은 자치세가 지방세와 다른 성격을 갖고 있는 것으로 정리를 하였으므로 그에 관한 법률도 지방세기본법이 아닌 「자치세의 도입절차 및 부과징수에 관한 법률」을 제정하여 규정하는 것이 바람직함.
- 정부개헌안 제124조 제2항의 규정에 따라 자치세를 부과할 수 있는 규정을 신설하고, 그 종류는 자치목적세와 자치보통세로 규정함.
- 자치세의 신설이나 변경을 하고자 하는 경우에 지방자치단체의 장(지방행정부의 장)이 행정안전부장관에게 동의를 신청하고 행정안전부장관은 협의서를 접수한 날부터 30일이내에 가부를 결정하여 통보하도록 하는 절차를 규정함.
- 행정안전부장관은 기획재정부장관 및 지방재정부담심의위원회의 의견을 조회하여 참고하도록 함.
· 행정안전부장관은 ① 국세 또는 기타 지방세와 과세표준이 동일하거나 주민의 부담을 현저하게 과중하게 하는 것, ② 지방정부 간에 재화의 유통에 중대한 장해를 주는 것, ③ 기타 국가의 경제시책에 비추어서 적당하지 아니한 것이 아니라면 동의를 하도록 의무조항을 신설함.
- 지방의회는 자치세에 관한 조례를 제정하고자 하는 경우에 총세액의 10% 이상의 세부담이 예상되는 납세의무자가 있다면 의견을 청취하여 참고하도록 함.
- 기타 자치세의 부과징수, 불복절차, 처벌절차 등에 관한 내용을 현행 지방세기본법 및 지방세징수법 등을 준용하여 처리하도록 준용규정을 신설함.
○ 헌법개정안에서 제도적으로 보장하고 있는 자치세의 도입 및 부과징수 절차와 관련해서 지방자치법, 지방재정법 등의 개정도 필요하며, 나가가 과세자주권을 확대하고 그 운용을 활성화하기 위한 지방교부세법 등의 개정도 필요함.
- 지방교부세법에서는 기준재정수입액 등에 자치세를 제외하도록 하고 표준세율 적용 세목을 모두 인센티브항목에 포함시키며, 자치세 도입시 인센티브 항목을 추가함.
- 지방자치법에서는 지방세 이외에 자치세에 관한 내용을 규정하고, 자치세 관련 조례는 중앙정부와 협의절차를 감안하여 50일 이내에 공포하도록 하며, 지방자치법 제22조의 내용이 정부개헌안 제123조에 규정되어 있으므로 이를 삭제함.
- 지방재정법에서는 자치세에 관한 내용을 규정하고, 지방재정부담심의위원회의 안건에 자치세 신설과 관련하여 행정안전부장관의 의견조회시 답변에 관한 사항을 추가함.
- 지방세기본법에서는 표준세율의 개념과 관련하여 이동성 있는 과세대상에 대한 표준세율제도의 제한을 두도록 함.
- 「국세와 지방세의 조정에 관한 법률」에서 지방세의 범위에 자치세를 제외하도록 함.
□ 정책제언
○ 정부의 정부개헌안이 2018년 3월 26일 국회에 제출되었지만1) 2018년 5월 24일 국회본회의에서 의결정족수 미달(투표불성립)로 처리되지 못하고 종결되었는데, 향후에 다시 개헌이 논의될 경우에는 정부개헌안 제124조 제2항의 조문이 보완되어져야 함.
- 정부개헌안 제63조의 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다”라는 조세법률주의, 제123조 제1항의 “권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우에 법률위임이 있어야 한다”는 법률유보의 원칙과 정부개헌안 제124조 제2항의 자치세 조례주의가 서로 충돌하고 있음.
- 자치세 조례주의에 의하면 주민들에게 의무를 부과하는 사항이지만 지방의회가 조례로 자치세를 신설하여 부과징수할 수 있으므로 제123조의 법률유보원칙과 충돌함.
- 조세법률주의에 따르면 조세는 법률로 신설할 수 있는데, 자치세는 조례로 신설할 수 있도록 함으로써 제63조의 조세법률주의와 충돌함.
○ 따라서 정부개헌안 제124조 제2항의 내용을 개정하여 “제63조 및 제123조 제1항의 규정에 불구하고 지방의회는 법률에 위반되지 않는 범위에서 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례를 제정할 수 있다”로 보완이 필요함.
○ 헌법개정으로 자치세 조례주의가 제도적으로 보장되더라도 지방교부세와 연계되어서 활성화 방안이 마련되지 아니하면 지방정부에서 적극적으로 자치세 신설 및 운용에 참여하지 아니할 것이므로 지방교부세 제도의 개편이 동시에 이루어져야 할 것임.
- 기준재정수입액은 지방교부세법에서 규정하고 있는 표준세율에 의하여 산출하도록 하고, 전전년도 징수액이나 선형회귀분석 방식에 의하여 산출하지 않도록 함.
- 자치세의 도입과 관련해서는 일정기간 기준재정수입액에서 차감하는 인센티브제도를 도입하여 이를 활성화 될 수 있도록 함.
○ 향후 자치세의 도입이 헌법에서 제도적으로 보장될 경우에 지방의회에서 이를 적극적으로 활용할 수 있도록 지방의회 관계자들에 대한 자세한 교육 등의 과정도 필요함.
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