금융감독기구의 독립성과 조직 형식: ‘무자본 특수법인’을 중심으로 = Independence and Organizational Form of Financial Supervisory Authorities: Focusing on ‘Special Corporations Without Capital’

국문 초록 (Abstract)

‘무자본 특수법인’은 금융기관 관련 실정법 용어이지만, 외국에서 논의되던 개념의 무비판적이고성급한 수용의 잔재에 불과하다. 우리 입법자는 동 개념을 도입하는 과정에서 두 차례 실수를 범하였다.
첫 번째는 한국은행이 무자본 특수법인이니, 다른 금융감독기구 또한 무자본 특수법인으로 해도무방하다는 전제로, 1962년 ｢한국은행법｣ 개정 이후 설치된 금융감독기구를 관계 법령에서 모두무자본 특수법인으로 규정한 것이다. 두 번째는 한국은행의 독립성을 둘러싼 규범적 환경이 크게변화하여 1990년대 중반 이후 세계적으로 중앙은행의 독립성에 대한 공감대가 형성되었음에도 불구하고, 한국은행에 대한 정부의 통제를 강화하면서 도입한 ‘무자본 특수법인’ 개념을 그대로 방치한 것이다.
늦었지만 지금이라도 ‘무자본 특수법인’ 개념을 제대로 이해하기 위해서는, 그 개념의 본산지인일본의 논의를 살펴볼 필요가 있다. 1960년 초 일본 사회에서는 일본은행을 민간과 정부가 투자한인가법인에서 무자본 특수법인으로 바꾸자는 제언이 있었는데, 이는 일본은행의 독립성을 약화시키고정부의 통제를 강화하고자 하는 취지였다. 일본에서는 일본은행을 무자본 특수법인으로 바꿀 경우일본은행의 독립성이 침해될 것이라는 이유로 입법에 반영되지 않았다. 우리나라에서는 그동안금융기관의 독립성을 담보하기 위한 다양한 조직 개편 의견이 제시되었지만, 정작 우리 실정법상용어인 ‘무자본 특수법인’에 대한 연구나 논의는 상법뿐 아니라 행정법학계에서도 소홀했다. 그 주요원인 중 하나로는 행정임무를 수행하는 다양한 독립 법인에 대한 행정조직법 관점의 논의가 충분하지않은 점을 들 수 있고, 향후 관련 연구가 이루어지기를 기대한다.
‘무자본 특수법인’ 개념의 도입 연혁과 금융감독기구 독립성과의 관계에 대한 분석을 통해 얻을 수 있는 주된 시사점은 다음과 같다.
첫째, 외국 법률 제도를 본떠 우리의 법제를 형성해 나갈 때에는 거듭 신중해야 한다. ‘무자본 특수법인’ 개념이 60년 넘게 우리 실정법에 규정되어 왔지만, ‘무자본’과 ‘특수법인’의 개념 및 관련 논의에 대한 (의도적인지 분명치 않은) 무관심으로 인해 ‘무자본 특수법인’ 형식이 금융기구의 독립성에 미치는 영향에 대해 충분히 설명하기 어렵게 되었다.
둘째, 개별 임무의 특성에 적합한 조직 독립성과 형식에 대한 고민이 필요하다. 한국은행과 기타 금융감독기구에 대해 요구되는 독립성을 비교하자면, 한국은행이 기타 금융감독기구보다 일반적으로 더 독립성이 높을 것인데, 그렇다면 그 독립성의 차이가 조직 형식에 반영되어야 한다. 나아가, 금융감독기구의 독립성을 담보하고자 하면 무자본 특수법인을 현재와 같이 유지하는 것은 적절하지 않다.
셋째, 금융정책의 ‘독립성’과 공적 책임의 관계에 대한 심도 있는 담론이 필요하다. 금융감독기구가 독립적인 법인격을 가질 경우 그에 대한 공적 책임은 구체적으로 어떻게 확보할 수 있는지, 금융감독기구의 독립성이 언제나 책임성보다 우선하는 가치인지 등에 대한 논의가 요구된다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Independence and Organizational Form of Financial Supervisory Authorities: Focusing on ‘Special Corporations Without Capital’ Mee Hyung Woo* ‘Special corporations without capital’ is currently the legal term in our financial law, but it is merely the remnant of the uncritical and hasty acceptance of a concept that was being discussed abroad. Our legislators made two mistakes in introducing the concept. The first was that, in the process of legislating the 1962 amendment, the concept that was advocated to protect the independence of the Bank of Japan was introduced in the process of amending the law to weaken the independence of the Bank of Korea and strengthen the government's control over the Bank of Korea. Second, the Bank of Korea is a non-capital special corporation, and all financial supervisory agencies are naturally non-capital special corporations, so all financial supervisory agencies established or revised after the 1962 amendment are defined as non-capital special corporations. It is also a legislative mistake to have left the regulations on “non-capital special corporations” unchanged even though the legal situation surrounding the independence of the Bank of Korea has changed significantly.
The origin of the concept of a “special corporation without capital” can be traced back to Japan. Looking at the discussions in Japan, the proposal to change from an authorized corporation to a special corporation in the early 1960s was intended to strengthen the independence of the Bank of Japan, while the independent administrative corporations introduced in the early 2000s were a solution to overcome the limitations of special corporations under the strong control of the government. In Korea, various reorganization arguments have been made to ensure the independence of financial institutions, but discussions on the term “special corporation without capital” in our legal system have been neglected not only in commercial law but also in administrative law. One of the reasons for this is that there has been insufficient discussion from the perspective of administrative organization law surrounding independent corporations performing administrative duties.
As the discussion on the need to strengthen the independence of financial institutions continues, a deep and in-depth discussion on the relationship between the organizational structure of financial institutions and the independence derived from that structure is required in the public forum.