유럽 연합(EU) 정책 결정 과정에 있어 유럽 의회들간의 긴밀한 협력강화를 통한 민주성 제고에 관한 소고 = The Reinforcement of the Close Inter-Parliamentary Cooperation Within the EU Decision-Making Process

국문 초록 (Abstract)

유럽공동체는 그 역사적 발전 과정에 있어 기구적, 제도적 측면에서 그리고 이를 뒷받침하는 민주적 정통성의 측면에서 미흡하나마 지속적인 발전을 거듭해 왔다. 이는 부분적으로 유럽의회의 권한이 점차 강화되어 이를 통해 유럽 공동체 전체에 민주적 발전이 이루어진 결과라 할 수 있다. 이와 같은 상관관계에서 볼 때 유럽 공동체의 민주성과 유럽의회의 권한 사이에는 밀접한 상호 연관성이 있어 양자가 서로의 강화와 발전을 위해 보완적 역할을 하고 있는 것으로 보인다. 그러나 이러한 가시적인 변모에도 불구하고, 오늘날 유럽 공동체가 직면하고 있는 가장 큰 문제점은 헌법적, 기구적 장치에 있어서의 민주적 정통성의 결핍이다. 공동체의 정통성 위기는 EC(또는EU) 의 존립 여부는 물론 유럽통합의 계속적 진전과도 밀접한 관련성이 있다. 유럽 공동체에서 민주적 정통성의 결여에 관한 문제는 기본적으로 민주주의 정치제도에서 가장 중요한 운영 원리들 중의 하나인 삼권분립의 원칙 및 견제와 균형의 원칙과 관련하여, 의회의 가장 중요한 원칙들이라고 할 수 있는 법률제정권, 행정부 견제권, 그리고 예산의 심의, 의결권 등이 극히 취약한 데서 기인된 것이다. 따라서 유럽 의회의 권한 향상을 통해 공동체의 민주적 헌법 체계가 정착되면, 그에 따라 유럽 공동제의 구조적 불안정성 또한 공동체 차원에서의 진정한 의회 민주주의의 확립에 의해 치유될 수 있을 것으로 전망된다.
한편, 각국의 공동체가입은 회원국 개별 의회 들의 권한을 약화 또는 축소시켰을 뿐만 아니라, 유럽 공동체의 결정 과정에 있어서도 개별 정부들에 대한 영향력과 통제력의 약화를 초래하기도 했다. 상당 부분에 있어서 개별 의회는 권한 행사를 제한 당해 왔고, 회원국 차원에서 뿐만 아니라 공동체 차원에서도 그 역할과 권한의 제한을 감수해야만 했다. 또한 어떤 시각에 있어서는 유럽 공동체의 정책결정 과정이 회원국 개별 의회와 정부간 관계를 약화시킨 것으로 보인다. 따라서“유럽 공동체”라는 이념에 대한 신뢰성을 회복하고 민주성을 강화하기 위해서, 개별 회원국 의회들과 유럽 의회는 서로 긴밀한 관계를 유지하고 협력함으로써 민주성을 강화시켜 이사회와 위원회의 입법 및 행정활동을 효율적으로 통제하는 기능이 필수적으로 요구된다고 본다. 현재 유럽 공동체 헌법 구조의 주요 정책 결정은 이사회 또는 정부간 회의인 회원국 정부 수반 회의를 거쳐 회원국 정부간의 집단적 정책결정 구조 내에서 이루어지고 있다. 엄밀히 이야기하자면, 이처럼 공동체 정책결정과정 밖에서 이루어지고 있는 정부간 의사결정의 절충 또는 타협 방식은 유럽 공동체의 헌법 구조 외에서의 정책결정과정을 묵시적으로 인정한다는 것이다. 따라서 유럽 공동제의 제반 정책결정과정 및 체제가 정부간 정책결정구조와 같은 방식으로 실용적이며 효율적인 형태로 변화할수록, 오히려 개별 의회들의 정책결정과정에서의 참여 기회는 제한될 가능성이 더욱 크다. 그러나 의회 민주주의 증진을 통한 유럽 의회 내에서의 정치적 정통성 강화에 있어 개별 의회역할의 중요성이 각 회원국들에 의해 명백히 인정된다면, 개별의회들의 역할을 통해 공동체 정책결정과정에 있어 이사회 구성원들의 정치적 행위 및 법률적 조치의 설명가능과 공개성이 더욱 향상될 수 있을 것으로 보인다. 이와 같은 역할의 인식을 통해 개별 의회들의 입법 권한의 부분적 이양과 상실은 공동체 운영과정에서의 유럽의회의 권한 확대와 강화에 의해서 보충될 수 있을 것이다.
그러나 어떤 측면에서는 이미 너무나 많은 중요한 권한과 역할들이 이사회로 이양되었기 때문에 유럽의회와 개별의회들이 유럽 공동체의 헌법 및 기구 체제에 대해서 효과적이며 긍정적인 영향력을 행사하기란 매우 어려운 상태이다. 현 시점에서 유럽 공동체 헌법 체제의 민주적 정통성 결여의 문제를 해결하기 위해서는 유럽 의회와 회원국의 개별 의회간에 긴밀한 관계 유지는 필수적인 요건이다. 유럽 의회들은 상호간 업무 협력 상호 보완적 기능과 역할을 통하여 공동체 정책결정 과정에서의 그들의 한계성을 극복해야만 한다. 말하자면, 유럽 공동체 차원에서는 유럽 의회가 이사회와 위원회를 통제하며 불신임 투표를 통하여 관계 장관들에 대한 규제가 이루어진다. 두 기구간의 바람직한 협력 모델은 다음과 같은 기반에서 성립될 수 있다. 유럽 공동체 차원에서 공동체 기구들은 공동체 정책결정 과정에서의 설명가능성 (accountability), 공개성 (openness), 및 투명성(transparency) 등을 향상시키기 위해 유럽 의회의 권한을 확대, 강화를 통해 의회민주주의 원칙에 더욱 충실한 헌법 체제를 확립해 나간다.