고위공직자비리수사처 입법론 검토- 현재 발의된 관련 법안의 합헌성을 중심으로- = Constitutionality of independent anti-corruption investigation and indictment authorities - focusing on the proposed relevant bills -

국문 초록 (Abstract)

최근 부패사건에서 검찰의 정치적 중립성과 공정성이 제대로 지켜지지 않기 때문에 고위공직자비리수사처(이하 ‘공수처’라 한다)를 독립적으로 신설하여 검찰, 경찰이 행사하고 있는 부패범죄에 대한 수사권과 기소권을 대신 행사하도록 해야 한다는 논의가 거세지고 있다. 그렇지만, 국가행정목적 달성을 위해 일사불란하고 일원적인 정책수립과 권한 행사가 필요한 영역이나, 기본권 침해적인 권력작용, 그리고 이미 행해진 행정행위의 감독 업무가 아닌 시원적(始原的) 행정행위를 행하는 영역 및 새로운 기술의 발달이나 경제 현상의 발생으로 인한 전문적인 영역이 아니라 기존부터 존재하여 왔던 전통적이고 전형적인 행정업무의 특성을 보유하고 있는 영역은 독립행정기구의 설치가 부적절한 영역으로 보는 것이 타당하고, 이는 독립행정기구 설치가 곤란한 헌법상 한계 영역이라고 할 것이다. 특히, 수사권과 기소권은 형사절차의 핵심이고, 국가 행정 목적 달성을 위해 일원적인 권한 행사가 이루어져야 하는 시원적 행정 영역이며, 독일, 프랑스, 미국, 일본 등 세계 어느 나라를 보더라도 전통적으로 국가 행정부의 권한으로 남아 있는 행정 영역으로 그 권한을 다른 기관에게 행사하게 하는 것이 기본적으로 부적절한 영역이다. 외국에서 부패수사권한을 행사하는 홍콩의 염정공서나, 싱가포르의 탐오조사국 등 별도수사기관은 기본적으로 검사의 부패수사기능이 약했던 영미법계의 전통을 가지고 있는 규모가 작은 도시국가에서 찾을 수 있는 예외적인 현상으로 우리와 같은 대륙법계 국가에서 이를 그대로 차용하기는 곤란하다. 더구나, 위 외국의 부패수사기관의 관할은 전속관할이 아니라 홍콩을 제외하고는 다른 수사기관과의 중복관할이 기본적으로 인정되고 있고, 기관과의 업무조정의 곤란 문제는 법무부를 통해 해결되거나, 최소한 임명권자인 행정 수반에 의한 조정을 통해 이루어진다. 결국, 행정부의 지휘･감독권한이 남아 있기 때문에 일사불란한 정책 수립과 그에 기한 행정목적 달성 및 기본권 침해 작용의 사전적 지휘･감독이 가능하고 그 책임은 법무부장관 등에게 남아 있기 때문에 홍콩의 염정공서 등이 현재 발의된 공수처 법안의 비교법적 선례가 될 수 없고, 오히려 반대되는 내용의 비교법적 예라고 볼 수 있다.
현재 발의된 공수처 법안의 인사청문회, 신분보장 장치 등은 이미 법무부장관이나 검찰총장 임명 시에 적용되고 있는 내용으로 특별히 새로울 것이 없다. 또한, 공수처의 인사상･예산상 독립이라는 것이 국가재정법의 재정통일주의상 힘든 측면이 있고, 조직의 권한과 관련해서도 정부의 영향력을 배제하는 것이 현행법 체계상 불가능하거나, 극히 어렵다는 측면도 실질적으로 인식되어야 한다. 오히려, 현재 발의된 공수처 법안의 내용에 따르면 대통령이나, 국회 다수당이 공수처장을 장악하게 되거나 공수처장의 정치적인 성향에 따라, 공수처를 통해 ‘국가 주요기관 전체’를 장악하거나 사찰기구화 할 수 있는 위험성이 발생한다. 현재 발의된 법안의 내용대로라면 공수처가 만들어진다면 자칫하면 국민의 평등권을 침해하는 ‘통제받지 않는 기관’을 만든다거나, 견제와 균형의 측면에서 ‘무책임한 기관’을 만들 수 있다는 면에서 헌법상 권력분립원칙과 민주주의 원칙에 따른 실질적 민주적 정당성 등을 갖추지 못해 위헌일 수 있다. 우리나...

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

It is currently being argued that the “High-Ranking Public Officials’ Corruption Investigation Agency” (hereinafter the “Corruption Investigation Agency”) be established and exercise anti-corruption investigation and indictment authorities, currently exercised by public prosecutors, over corruption crimes on the ground that recently prosecutors’ political impartiality and fairness have not been followed in a series of corruption cases.
Notwithstanding the foregoing, however, 1) in cases where it is necessary to formulate policies and exercise authorities in an consistent, unified manner in order to achieve the state’s administrative goals 2) in cases of initial or original administrative acts as opposed to review thereof, and 3) in cases of traditional, typical administrative acts not belonging to specialized fields, 4)in cases of infringing constitutional fundamental rights, it is inappropriate to establish an independent administrative agency. That is, due to constitutional limitations, it is difficult to set up an independent administrative agency.
Establishing an independent administrative agency is even more inappropriate, given that crime investigation and indictment authorities, core elements of the criminal procedure, belong to the field of initial administrative acts, that such field requires formulation of policies and exercise of authorities in an consistent, unified manner, and that in developed countries like the U.S., Germany, France and Japan such field is deemed as the state’s traditional, general administrative field and thus it may be inappropriate for the aforesaid authorities to be exercised by an agency other than the prosecutors.
Independent Commission Against Corruption of Hong Kong(ICAC), or Corrupt Practices Investigation Bureau of Singapore(CPIB) are an unique, exceptional phenomenon that can be found in tiny city states with common law traditions wherein prosecutors’ corruption investigation function has traditionally been weak, so civil law countries such as Korea cannot borrow the system as it is.
Further, in the aforesaid city states, except for Hong Kong, not only does the relevant independent crime investigation agency exercise authorities not exclusively but together with other crime investigation agencies but also remains subject to the Ministry of Justice’s directions and supervision in reality (e.g., solve jurisdictional conflicts through the Ministry of Justice), so they cannot provide a reference for the Corruption Investigation Agency bills in Korea.
Matters such as the National Assembly’s consent procedure, appointment hearing, and security of the personnel’s status(job security), being covered in the current Corruption Investigation Agency bills, do not provide sufficient basis for setting up a new independent and impartial agency, considering that the foregoing are currently being applied to prosecutors and other crime investigation agencies in the same manner and that it is difficult to completely exclude the government’s influence in terms of budget or personnel independence because ultimately the agency will be run as part of the executive branch.
There seems to be a concern that if the new agency is controlled by the ruling party or the President or governed by its members’ political inclination, all major agencies of the state will be subjected to certain goals based on the power of Corruption Investigation Agency.
That is, a careful review is required concerning the Corruption Investigation Agency in terms of constitutional checks and balances too as it could end up as an uncontrolled agency violating the people’s equal right or an unaccountable agency not subject to checks. The legal system in Korea, as in France, Germany or Japan, prescribes the Minister of Justice’s direction/ supervision authorities via the Attorney General, as a device guaranteeing prosecutors’ impartiality.
So the continued controversies surrounding prosecutors ...

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