한국 이민정책의 이중성 : 이주노동자와 여성결혼이민자정책을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Korean immigration policy displays a dual framework. Viewing from outside it looks accommodating and integrating the foreign immigrants residing in the Korean society without discrimination, under the name of 'multicultural policy', but the reality of the policy is not quite like that. The target for the detailed practice of the immigration policy is to integrate all the residence within Korea and to promote common prosperity. It is also macroscopically for the all the residence of Korea and resident aliens, and microscopically for the mid-and long stay foreigners who have migrated and lived in Korea over one year. The numbers of the mid-and long term stay foreigners in Korea are approximately over 1.45 millions as of 2013. The composition of their population is classified into: about 560 thousand immigrant workers; about 180 thousand marriage immigrant women, about 300 thousand Chinese-registered Korean Chinese, about 80 thousand foreign students, and then undocumented foreigners.
The issue is that the Korean immigration policy has conflicting political approaches towards those immigrant workers and the marriage immigrant women specifically, among the immigrants. The main targets of the current immigration policy for foreign residents are the immigrant workers and marriage immigrant women, excluding the Koreans with foreign nationality and the foreign students whose population is relatively small. Considering the not-so-long experience of the Korean immigration policy and the short history of emigration to Korea, it might seem to be not strange or unproblematic that the different or conflicting approaches to the different classes of the immigrants. However, the analysis results and insides of the Korean immigration policy has revealed that the political aspects of the policy is not desirable, furthermore, it may be a quite negative policy against social integration of the members of the national community in the future.
Korea has consistently conducted an exclusion policy framework that compelled social elimination and economic control over the immigrant workers that have been increasing greatly since the 1990s. On the contrary, for the marriage immigrant women that have been increasing greatly since the 2000s, the government has conducted an assimilation policy framework that compelled social acceptance and assimilation into the nation.
A large part of such dual framework of the government's immigration policy already has set in. However, the very dualism that applies differently to the different target has gradually become the keyword questioning the flexibility, openness and the acceptability of the Korean society. Both the exclusion policy for the immigrant workers that justifies seeking economic benefit, and the assimilation policy for the marriage immigrant women that premises unconditional assimilation into the nation are excessively national oriented and one sided policies. The dual framework of Korean immigration policy is influenced by the policy that differentiates relevant ministry according to the target, however, more fundamental background of the dual framework arises from the deep-rooted homogeneous-, monoculture-myth mindset of Korean society, and the patriarchal way of thinking, as well as downrating attitude towards the workers.
Thus, in order to convert Korean immigration policy with the above background to a new policy structure, it is necessary to establish a meta framework that can reopen and accept, as well as achieve true social integration of the Korean natives and the immigrants is very urgent. It is because the analysis result of this research has revealed that the dual framework of the current Korean immigration policy tends to bring about more undesirable results with time, therefore, it seems an inappropriate policy for the coexistence of the future natives and the immigrants in Korean society.
Now, Korean immigration policy needs to diverge from the exclusion- or assimilation-oriented dual framework in accordance with the target, and to convert to a new meta framework with the support from civil society, thus implements a true social integration policy to accomodate all the immigrants.

국문 초록 (Abstract)

한국의 이민정책은 이중성프레임을 노정하고 있다. 겉으로 보기에는 ‘다문화정책’의 이름으로 한국사회의 외국인이민자들을 차별 없이 수용하고 통합하는 모습을 갖고 있지만 정책의 실제는 그렇지 않다. 한국에 거주하는 모든 사람들을 통합하고 공동번영을 꾀하려는 이민정책의 구체적인 실행을 위한 대상은 물론 거시적으로는 한국에 거주하는 내국인 전체와 외국인 거주자 전체이지만 미시적으로는 국경을 넘어 한국으로 이주하여 살고 있는 1년 이상의 중·장기체류 외국인들이다. 한국에 거주하고 있는 중·장기체류 외국인거주자는 2013년 현재 약 145만 명을 넘어서고 있다. 이들을 인구 구성에 따른 대상별로 구분해 보면 이주노동자가 약 56만 명, 여성결혼이민자가 약 18만 명, 주로 중국국적의 한국인동포 약 30만 명, 외국인 유학생 약 8만 명, 기타 미등록외국인 등이다. 문제는 한국정부의 이민정책이 이들 이민자들 중 특히 이주노동자와 여성결혼이민자들에게 서로 상반된 정책적 접근을 하고 있다는 데 있다. 외국국적의 한국인동포와 상대적으로 적은 규모의 외국인 유학생을 제외하면 당면한 이민정책의 주요 대상이 되는 외국인거주자는 사실상 이주노동자와 여성결혼이민자이다. 한국 이민정책의 일천한 경험과 이민자들의 한국으로의 짧은 이주역사에 비추어보면 이민자들을 대상에 따라 서로 다른 정책 혹은 상반되는 정책으로 대응할 수도 있다는 것이 그리 이상하거나 문제시된다고 생각하지 않을 수도 있다. 그러나 한국의 이민정책의 실제내용을 세부적으로 찬찬히 들여다보고 분석해보면 이러한 정책양태가 그리 바람직하지 못하며 장차 국가공동체 구성원의 사회통합에 매우 부정적일 수 있는 정책임을 알 수 있다.
한국은 1990년대 이후 크게 증가하기 시작한 이주노동자들에 대해서는 일관되게 사회적 배제와 경제적 통제를 강제하는 배제정책프레임을 작동하는 정책을 시행하여 왔다. 반면에 2000년대 이후 크게 증가해 온 여성결혼이민자들에 대해서는 사회적 수용과 국민으로의 동화를 강제하는 동화정책프레임을 작동하는 정책을 시행하여 왔다. 정부 이민정책의 이와 같은 이중성프레임은 이미 상당부문 고착화되었다. 그러나 이렇게 대상에 따라 다르게 적용되는 이민정책의 이중성은 점차 한국사회의 유연성과 개방성 그리고 포용성에 의문을 제기하는 키워드가 되고 있다. 경제적 편익의 추구를 정당화하는 배제지향의 이주노동자정책과 국민으로의 무조건적인 수용을 전제로 하는 동화지향의 여성결혼이민자정책은 모두 지나치게 자국 중심적이며 한쪽 편향적인 정책이기 때문이다. 한국 이민정책의 이중성프레임은 대상을 구분하여 소관부처를 달리하는 정부의 정책구조로부터도 영향을 받고 있지만 보다 근본적인 이중성프레임의 배경은 뿌리 깊은 한국사회의 단일민족·단일문화 신화의 의식구조와 인종에 대한 편견, 가부장적 사고방식 그리고 노동자를 중시하지 않는 태도 등으로부터도 기인하고 있다. 따라서 이러한 배경을 가지고 있는 한국의 이민정책을 다시금 개방과 포용 그리고 진정한 내국인과 이민자 모두의 사회통합을 이룰 수 있도록 하는 새로운 정책구조와 사회의 의식구조의 전환을 위한 메타프레임의 필요성은 매우 절실하다. 왜냐하면 이 연구가 분석한 결과 지금과 같은 한국 이민정책의 이중성프레임은 점차 시간이 지날수록 더 바람직하지 않은 결과를 초래할 가능성을 많이 노정시키고 있으며 따라서 미래 한국사회의 내국인과 이민자의 공존을 위한 정책으로는 적합하지 않다는 것이 드러나고 있기 때문이다. 이제 한국의 이민정책은 대상에 따른 배제 또는 동화지향의 이중성프레임으로부터 벗어나서 시민사회의 지원과 함께 새로운 메타프레임으로 전환하여 모든 이민자를 포함하는 진정한 사회통합정책을 수행하는 체제가 되어야 한다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 문제의 제기: 이민정책의 이중성 1
• 제2절 연구의 필요성 및 목적 7
• 제3절 연구의 내용과 방법 12
• 제2장 이민정책에 대한 이론적 논의 15
• 제1절 이민정책의 개념 15
• 1. 개념 15
• 2. 대표적 두 유형: 배제모형과 동화모형 17
• 제2절 이민정책과 관련한 주요이론의 검토 21
• 1. 다문화사회와 다문화주의 21
• 2. 이민자와 인권 24
• 3. 이민자: 소수자로서의 정체성 27
• 4. 민족과 인종 29
• 5. 국가 32
• 제3절 선행연구의 검토 36
• 제4절 연구의 분석 틀 38
• 1. 프레임 분석과 방법 38
• 2. 이민정책 프레임의 이중성 42
• 3. 연구의 분석 틀 43
• 제3장 한국 이민정책의 분석 46
• 제1절 이민정책의 형성 46
• 1. 제1기: 초기 출국이민정책(1960-1988) 50
• 2. 제2기: 이주노동자 입국이민정책(1988-2003) 53
• 3. 제3기: 여성결혼이민자의 증가에 발맞춘 다문화정책(2004-현재) 55
• 제2절 배제정책 프레임의 분석 58
• 1. 정책목적: 경제적 통제 58
• 2. 정책수단: 법제도를 통한 통제와 배제 62
• 3. 행위자: 고용노동부와 법무부 66
• 4. 정책대상: 이주노동자 73
• 제3절 동화정책 프레임의 분석 81
• 1. 정책목적: 사회적 동화 81
• 2. 정책수단: 법제도를 통한 수용과 지원 85
• 3. 행위자: 여성가족부와 관련부처 88
• 4. 정책대상: 여성결혼이민자 94
• 제4절 평가: 배제정책과 동화정책 프레임의 비교 100
• 제4장 이중성 프레임의 배경과 결과 102
• 제1절 이중성 프레임의 배경 102
• 1. 정부의 정책 구조 102
• 2. 사회의 의식구조 107
• 제2절 이중성 프레임의 결과 119
• 1. 이주노동자의 차별대우 지속 120
• 2. 여성결혼이민자의 변이된 증가에 따른 사회·정책적 부작용 지속 129
• 제5장 이민자 사회통합정책프레임으로의 전환을 위한 제언 138
• 제1절 정책 목표: 이민자 사회통합 138
• 1. 메타프레임으로서 ‘사회통합’ 138
• 2. 국민으로의 선별적 수용 142
• 제2절 정책 수단: 법제도와 교육을 통한 통합과 조정 145
• 1. 법제도 145
• 2. 교육제도 157
• 제3절 행위자: 전담부처의 운영과 시민의식의 전환 160
• 1. 정책구조 160
• 2. 시민사회 168
• 제4절 정책 대상 174
• 1. 중·장기체류 이민자 모두를 통합 174
• 2. 문화다양성과 차이의 인정 개념 수용 176
• 제5절 정책 전환을 위한 성찰 177
• 제6장 결론 180