복지·안전·환경 등 신재정수요 대비 재원마련 방안
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2017
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1-122(122쪽)
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□ 연구배경 및 목적
○향후 사회복지지출의 지속적인 증가 속에서 공공안전 및 환경부문의 새로운 재정 수요가 빠르게 늘어남에 따라 세출 측면의 압박이 심화될 것으로 예상됨
- 지난 10여년간 지방재정에서 사회복지지출에 대한 재원확보를 위해 세출구조조정이 꾸준히 이루어져 왔다는 점으로 미루어 볼 때, 재정지출의 효율화를 통하여 추가적인 재정수요 충당을 위한 재원을 마련하는 것은 곧 한계에 부딪힐 것으로 생각됨
- 정부의 재정 또한 애로가 심화되고 채무가 늘어날 것으로 예상되기 때문에 지방소비세 확충 등 국세의 지방 이양이나 지방교부세 등 정부 재원의 지방이전 확충을 통하여 지방재정문제를 해소하는 것은 현실적으로 쉽지 않은 대안임
- 결과적으로 지방재정에서는 새로운 세원을 확보하거나, 과세방식을 개선함으로써 세원을 확충하거나, 혹은 기존 지방세의 과표와 세율을 인상하는 등 지방세 측면의 제도개편이 없다면 새로운 재정수요를 감당할 여력은 제한적일 것으로 판단됨
○본 연구에서는 향후 지속적으로 증가될 것으로 전망되는 지방재정수요를 감당하기 위한 지방세 측면의 대응방안을 모색함
- 우리나라의 조세부담률이 OECD 국가 중 가장 낮은 수준을 벗어나지 못하고 있는 현실하에서 전반적인 세출수요의 지속적인 증가와 함께 새로운 재정수요에 적절하게 대응하고 지방재정의 건전성을 유지하기 위해서는 지방세 부문에서 새로운 세원을 발굴하며, 기존 세목의 과세대상을 확충, 과세방식 개선 및 세율인상 등 전반적인 지방세 부담을 확충하는 방안이 필요함
- 구체적으로는 현행 지방세의 과세대상 확충, 신세원의 발굴을 통한 새로운 지방세의 신설, 조세수입과 특정 재정지출을 연계시키는 목적세 신설 등에 대하여 검토함
□ 주요내용
○이 연구에서는 향후 지속적으로 증가될 것으로 전망되는 지방재정수요를 감당하기 위하여 지방세 측면의 대응방안을 모색한다는 목적을 달성하기 위하여 다음과 같은 내용을 담음
○첫째, 정부재정과 지방재정의 장기전망과 함께 사회복지, 공공질서 및 안전, 환경 등 재정수요 부문의 재정수요를 전망함
- 우선 장기재정전망에 관한 선행연구를 참조하여 정부 및 지방재정의 장기전망 결과를 요약하여 정리함
이어서 사회복지, 공공질서 및 안전, 환경 부문의 재정수요를 전망하는데, 주로 OECD 국가들과의 비교 하에서 우리나라의 관련 재정지출의 추이와 현황, 그리고 특징을 검토함
○둘째, 장기재정전망과 새로운 재정수요의 전망 하에서 지방자치단체의 신세원 확충의 필요성에 대해 검토함
우선 지방자치제도 시행 이후 지금까지의 지방재정 확충의 경험을 검토함으로써 국세의 지방세 이양은 현실적으로 채택하기 힘든 대안임을 제시함
- 또한 앞으로 증세를 통한 전반적인 국민(조세)부담률 확충은 재정건전성 유지를 위해서는 불가피함을 파악함으로써 지방재정 측면에서는 지방세의 과세대상 확충, 신세원 발굴 및 새로운 지방세 설치 등을 통하여 지방세 측면에서 돌파구를 모색하는 방안이 필요함을 지적함
○셋째, 지방세 신세원 발굴과 과세대상 확충에 관해 논의하며, 구체적인 세목과 과세방안에 대해 검토함
- 우선 주요 외국의 지방세 과세 사례에 관하여 광범위하게 검토함으로써 우리나라의 신세원 발굴과 과세대상 확충 등에 관한 함의를 모색함
- 또한 국내 선행연구에서 제시된 논의들과 제안들을 체계적으로 정리하고, 평가하며, 실행 가능성을 검토하는데, 특히 레저세의 과세대상 확충, 특정자원분 지역자원시설세의 과세 대상 확충, 지방환경세 신설 등에 대하여 구체적으로 살펴봄
- 나아가 새로운 지방세 도입 방안에 대하여 검토하는데, 건강위험식품에 대한 지방세 과세 가능성과 함께 법인지방소득세의 개편 등을 통하여 기업의 외형표준을 과세대상으로 삼는 새로운 지방세 도입에 대해서도 구체적으로 검토함
□ 주요 결과의 요약
○선행연구의 정부 및 지방재정에 대한 장기기준선전망 결과에 따르면 양자 모두 시간이 지날수록 수입의 증가율은 차츰 둔화되는 반면 지출의 증가율은 차츰 늘어날 것으로 전망됨
- 결과적으로 재정수지는 차츰 악화됨으로써 정부와 지방의 채무는 빠른 속도로 늘어날 것으로 예상됨
- 이와 같은 결과는 정부와 지방의 재정건전성을 유지하기 위해서는 조세부담률을 인상하는 한편 세출구조조정을 통한 지출효율화가 반드시 필요함을 함의함
○지방자치제도 시행 이후 지금까지의 경험을 통해서 볼 때, 지방세 위주의 지방재정수입 확충을 통한 지방재정 자립성 및 책임성 제고를 주장하는 논의는 폭 넓게 진행되었지만 그 성과는 상당히 미미함
- 중앙-지방간 관계에서 본다면 앞으로는 지방소비세 확충 등 국세의 지방세 이양을 통한 지방세수 확충은 한계가 있을 것으로 생각됨
- 지방재정 확충에 있어서 상대적으로 실행가능성이 높으며, 어쩌면 피할 수 없는 대안은 지방세의 과세대상 확충, 신세원 발굴 및 새로운 지방세 설치 등을 통하여 지방세 측면에서 돌파구를 모색하는 방안이 될 것임
○주요 선진국의 지방세 과세 사례 가운데 우리나라에서도 도입 필요성이 오랫동안 논의되어왔거나 혹은 신재정수요와 함께 도입을 적극적으로 고려할 필요가 있다고 생각되는 환경 관련 지방세, 관광 관련 지방세, 건강위해식품에 대한 지방세, 편익원칙에 입각한 기업 대상 지방세 등에 대하여 검토함
- 이러한 검토를 우리나라의 지방세 신설 및 과세대상 확충에 관한 기존 논의와 연계시킴으로써 지방세 확충에 관한 다음과 같은 몇 가지 제안을 함
- 우선 레저세를 사행행위분과 관광분으로 구성된 레저 및 관광세로 변경하면서 과세대상을 확충하고 관광분을 신설함
- 지역별로 발굴 가능한 자원 등을 대상으로 특정자원분 지역자원시설세의 과세대상을 확충함
- 환경관련 부담금 가운데 지역적인 환경보호와 개선 등과 관련한 부담금은 지방세로 전환하여 지방환경세를 신설함
○새로운 지방세 도입 방안으로서 최근 들어 선진국을 위주로 빠르게 확산되고 있는 건강위해식품에 대한 교정적 과세 성격의 지방세 과세 방안을 검토한 결과는 다음과 같음
- 최근 들어서 식생활이 서구화되고 외식이 잦아지는 등 식생활 패턴이 변화하면서 국민들의 과체중과 비만률은 빠르게 높아지는 경향이 나타나며, 비만과 관련한 질병으로 인한 사회경제적 비용도 나날이 높아지고 있음을 고려할 때 설탕세나 비만세 도입을 통한 관련 제품에 대한 가격규제에 대하여 신중하게 검토할 필요가 있음
- 하지만 이러한 조세가 실제로 과세대상 제품의 소비를 줄이는데 기여할 수 있으며, 궁극적으로는 비만과 관련 질병을 줄일 수 있는지에 대한 증거는 제한적이며, 간접세 방식을 취하기 때문에 역진성 논란으로부터도 자유롭지 못하다는 문제가 있음
- 따라서 건강위해식품에 대한 지방세 과세를 위해서는 상당한 사전적인 준비와 함께 과세 필요성에 대한 국민들의 지지와 공감대를 형성할 필요가 있음
○또 다른 새로운 지방세로서 기업을 대상으로 한 외형표준과세의 도입방안에 대해 검토한 결과는 다음과 같음
- 외형표준과세는 지방자치단체가 기업에게 제공하는 공공서비스나 인프라 등이 편익과 지방세 부담을 잘 연계시킴으로써 편익과세로서의 역할을 기대할 수 있으며, 과세대상 기업에 대하여 공평한 세 부담을 기대할 수 있으며, 법인소득의 변동성에 따른 세수의 불안정성 문제를 어느 정도 해소할 수 있는 등 다양한 장점이 있음
- 가칭 지방사업세의 신설을 통한 기업에 대한 외형표준과세 도입에 있어서는 외형표준과세의 기준, 현행 지방소득세와 주민세 재산분 및 종업원분과의 관계, 적용 대상 기업의 범위 등에 대한 구체적인 검토가 필요함여기서는 지방소득세와 주민세 재산분 및 종업원분의 개편과 외형표준과세의 도입을 동시에 추진하는 방안을 제안하며, 기업의 소득과 함께 급여총액(+지불이자 및 임차료), 자본금액, 부가가치 등을 외형기준으로 삼으며, 외형기준이 일정액 이상인 개인 및 법인을 대상으로 우선적으로 시행하는 방안을 제안함
- 여기서는 지방소득세와 주민세 재산분 및 종업원분의 개편과 외형표준과세의 도입을 동시에 추진하는 방안을 제안하며, 기업의 소득과 함께 급여총액(+지불이자 및 임차료), 자본금액, 부가가치 등을 외형기준으로 삼으며, 외형기준이 일정액 이상인 개인 및 법인을 대상으로 우선적으로 시행하는 방안을 제안함
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