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국회 입법과정의 개선방안에 관한 소고 = The Improvement Plans of the Legislative Processes in the National Assembly - Focused on the debate on the revision of the National Assembly Advancement Act
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2016
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33-68(36쪽)
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2012년 채택된 국회선진화법은 국회운영에 있어서 다수제 운영방식 보다는 합의제 방식을 지향하는 것을 특징으로 하고 있다. 이 법의 시행으로 과거의 국회의장의 직권상정과 법안 강행처리의 관행은 사라지고 폭력국회의 오명은 씻을 수 있게 되었다. 안건의 심사기간지정제의 요건을 엄격히 제한하여 사실상 여⋅야간에 합의가 이루어지지 않으면 법안이 본회의에 상정되지 못하게 됨에 따라 소수당의 지위와 소수의견이 보호될 수 있게 되었다. 무제한 토론제도(필리버스터)가 도입되고 토론종결에 재적의원 5분의 3이상의 찬성이라는 가중다수결을 요구함에 따라 소수파의 정치적 참여가 보장되고 소수의견의 존중이 전제되는 의회주의원리의 실질화를 기대할 수 있게 된 점에서 긍정적으로 평가되고 있다.
그러나 다른 한편 국회의 입법기능에 있어서 심사기간지정제의 엄격한 요건은 직권상정을 억제시킴으로써 쟁점법안의 경우 본회의에 부의되지 못하고 위원회 과정에서 장기간의 입법교착이 나타남으로써 입법의 호율성이 크게 저하되는 역기능이 심각한 문제로 제기되고 있다. 개정 국회법은 위원회 단계에서의 입법교착을 방지하기 위한 수단으로 안건신속처리제를 도입하고 있으나 이 제도 역시 재적의원 5분의 3 이상이라는 가중다수결을 요건으로 하고 있기 때문에 실제로 안건신속처리의 실효성을 기대하기 어려운 실정이다.
이러한 국회선진화법의 법안처리관련 규정에 대해 가중다수결이 헌법 제49조의 다수결원리에 위반하는 것인가에 관한 학계의 논의가 있으나 합헌으로 보는 것이 다수적 견해이다. 헌법재판소는 최근 2015헌라1 사건에서 국회선진화법의 심사기간지정 요건을 엄격히 규정한 것이 국회의 의사절차에 관한 자율권의 행사로서 정당한 것이라 하였으며, 의안신속처리제의 요건으로 ‘5분의 3’ 이상이라는 가중다수결이 헌법상 다수결원리에 위배되는 것이 아니며 국회의 의사절차로서 가중다수결도 국회가 자율적으로 선택할 수 있는 것이라고 판시하였다.
헌법재판소의 이러한 소극적 태도에도 불구하고 현행 국회선진화법은 합의제 국회운영 방식을 지나치게 강조한 나머지 입법과정의 효율성을 거의 기대하기 어려운 문제가 있으므로 국회 의 입법기능을 강화하고 실질화하기 위한 제도적 보완이 필요하다. 앞으로의 국회선진화를 위한 제도개선의 기본방향은 첫째, 입법과정의 민주성과 효율성을 조화적으로 실현할 수 있도록 심사기간지정제의 동의요건을 완화하고 안건신속처리제의 가중다수결 요건도 약간 완화할 필요가 있다. 둘째, 입법과정의 민주성과 효율성 못지않게 입법행위의 결과인 법률의 내용에 있어서 위헌적인 입법이 행해지지 않도록 위헌입법을 방지하는 것이 중요하다. 셋째, 위헌입법과 질 낮은 입법을 가급적 방지하기 위하여 입법의 영향이나 부작용 등을 사전적 · 사후적으로 평가하는 입법영향평가제도를 적극적으로 도입할 필요가 있다. 끝으로 국회운영의 선진화는 입법과정과 의사절차에 관한 제도적 개선만으로 달성되는 것이 아니라 국회를 구성하는 의원들의 의회주의 원리의 본질에 대한 재인식이 필요하며, 서구형의 토론과 타협의 정치문화를 정착시키기 위한 노력이 무엇보다도 우선되어야 할 것이다.
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