국가와 지방자치단체 간 협력적 재정관계 구축에 관한 연구
국 문 요 약
국가와 지방자치단체의 관계는 수평적 협력관계를 지향해 나아가고 있다. 2018년 「자치분권 종합계획」에서 주요 정책으로 중앙-지방 및 자치단체 간의 협력 강화를 추진하였고, 그에 따른 지방이양에 따른 지방자치단체의 재정부담 완화를 위한 지원방안 제도화, 비용평가위원회의 설치, 법령의 제·개정 시 사전협의 및 적정성 평가, 재정배분기준 개선, 현행 협력제도 개선 및 새로운 협력제도에 대한 법적 근거 마련을 통한 국가-지방자치단체, 지방자치단체 간 협력 활성화가 추진되고 있다.
사회적 변화 또한 국가와 지방 간 협력관계가 중요해지고 있는 추세이다. 행정과제의 복잡성에 따른 협력적 수행의 필요성이 증가하였으며, 최근 코로나 팬데믹을 거치면서도 지역별로 상황에 맞는 차등적인 대응이 중요해지면서, 지방의 역할이 강조되는 추세이다. 하지만 우리나라는 국가와 지방자치단체 간의 재정관계는 수직적으로 형성되어 있으며, 일방적인 이전이 일어나는 구조이다. 즉, 국가에서 실제 지출하는 재정의 총량에 비해 더 많은 재원을 국세로 확보하여 지방자치단체의 재정에 이전하는 구조를 취하고 있다. 하지만 사무수행의 기반이 되는 재정은 한정된 재원을 분배하는 과정이기 때문에, 재정의 통제가 강조되어 왔고, 국가와 지방자치단체의 다른 영역에서의 관계는 상당부분 수평적인 협력관계로 변화함에도 불구하고 재정관계는 여전히 협력관계를 실현하는 데 걸림돌로 작용하고 있다.
이러한 문제의식을 바탕으로 이 글에서는 국가와 지방자치단체의 재정관계에 대한 관점을 변화시켜 협력적 재정관계의 정립을 위한 현행 제도의 개선방안을 모색하고자 한다. 이러한 맥락에서, 따라서 이 글에서는 보다 수평적인 국가와 지방자치단체 간 관계를 형성하고, 지방자치단체의 자기책임성과 자율성의 근간이 되는 국가와 지방자치단체 간 협력적 재정관계를 수립하기 위한 법제도적 기반을 논의해 보고자 한다.
이 글에서 핵심적으로 다루게 될 ‘재정협력’이란, 좁은 의미에서 ‘국가와 지방자치단체가 특정 사업이나 과제를 추진하는 경우에 소요 재원을 분담하는 것’을 넘어, 국가와 지방자치단체가 재정관계를 형성하고, 운영함에 있어 진행되는 모든 일련의 과정들에 있어서의 협력을 의미한다. 이를 위해 국가와 지방자치단체 간 재정협력에 적용할 수 있는 공법이론을 규명하고 법제 개선방안을 모색하고자 한다. 구체적으로는 국가와 지방자치단체 간 재정관계에서 재정조정 및 지원을 결정하는 구조와 절차, 지방자치단체의 재정에 영향을 주는 입법·정책에 관한 참여절차, 재정협력제도의 원칙과 세부기준을 연구하여 입법방안을 제시하고, 궁극적으로는 국가와 지방자치단체 간 재정관계를 보다 협력적으로 구축하는데 기여하는 것을 연구의 목적으로 한다.
제2장에서는 논의의 기초가 되는 지방자치의 기본이론과 지방자치단체의 재정고권 및 국가와 지방자치단체의 관계에 대한 검토를 진행하였다. 우리나라는 헌법상 지방자치제도를 보장하고 있으며, 사회변화 및 사회국가경향에 따라 국가와 지방자치단체 간의 협력적 관계로의 변화하고 있으므로 국가는 지방자치제도에 친화적 원리들의 수립하고, 지방자치단체의 참여권 및 협력권을 보장해야 한다는 점을 검토하여 보았다.
제3장에서는 이러한 국가와 지방자치단체의 협력적 관계의 실현에 걸림돌이 되고 있는 우리나라의 재정관계에 대한 고찰을 진행하였다. 특히 국가와 지방자치단체 간 재정관계에서 큰 비중을 차지하는 지방재정조정제도를 지방교부세제도와 국고보조금제도를 고찰하였으며. 지방교부세의 교부기준을 중심으로 개별 지방자치단체의 여건을 고려하기 힘든 구조의 문제, 교부기준의 투명성 부족 등의 문제점을 지적하였다. 국고보조금의 경우 법적 성질이 명확하지 않다는 점, 국고보조금의 교부절차에 있어서 신청주의의 예외인 법령에 따른 의무지출이 많이 발생한다는 문제, 국고보조금 부담률 결정에 있어서 기준의 모호성 및 참여절차 부재 문제, 국고보조금 교부에 따른 국가의 관리·감독 문제를 지적하였다. 다음으로, 조세법률주의와 과세자주권의 문제를 탄력세율제도와 관련하여 고찰하였다. 우리나라는 지방세의 대다수의 세목에서 조례를 통한 세율의 가감이 가능한 탄력세율제도를 운용하고 있다. 하지만 탄력세율 적용과정에서 지방재정조정제도와의 정합성 문제 등으로 현실적으로 중앙정부가 이를 통제하는 모습을 보이고 있으며, 이는 과세자주권의 문제와도 연결됨을 지적하였다. 마지막으로 지방자치단체의 세출구조의 문제점을 고찰하였다. 우리나라는 우선 보충성의 원칙을 기반으로 국가와 지방자치단체의 사무를 배분한 다음, 그에 따라 재정부담을 결정하는 것을 원칙으로 하고 있다. 하지만 사무배분의 실제에 있어서는 국가사무나 자치사무로 명확하게 구분되지 않는 영역도 상당수 존재하며, 이러한 영역뿐만 아니라 사무의 귀속주체를 명확하게 밝힐 수 있는 사무에 대하여도 국가와 지방자치단체가 재정을 공동으로 분담하는 재정체계를 구축하고 있음을 확인하였다.
제4장에서는 독일의 연방과 주 및 지방자치단체 간 재정관계와 협력제도를 고찰하였다. 독일의 법제도가 우리의 법제 전반에 미친 영향은 매우 크며, 지방자치제도 및 국가와 지방자치단체의 관계에 관해서도 많은 영향을 주었기에 비교법적 고찰의 대상으로 선정하였다. 독일의 연방주의 개혁 및 연대협약, 헌법상 자주재정권의 보장의 내용을 살펴보고, 조세입법권, 조세수입권, 재정조정, 재정지원, 공동사무의 논의들을 통하여 현재 독일이 연방과 주 및 지방자치단체 간 재정관계를 어떻게 형성하고 있는지를 살펴보며 시사점을 제시하였다.
마지막으로 제5장에서는 이와 같은 내용들을 종합하여 국가와 지방자치단체 간 협력적 재정관계를 구축하기 위한 개선방안을 도출하였다. 앞서 2~4장에서 검토하였던 내용을 바탕으로 우리나라 지방재정제도 전반에 대한 문제점과 개선방안을 고찰하였다. 우리나라의 국가와 지방자치단체 간 재정관계를 보다 협력적으로 개선하기 위해서는 먼저, 재정구조에 있어서는 첫째, 지방자치단체의 세원 및 세율조정의 활성화가 전제가 되어야 함을 지적하였다. 지방자치단체가 국가와 협력적인 재정관계를 형성함에 있어서 불균형적 구조가 전제가 되므로, 지방자치단체의 소득·소비세제 확대, 환경세 등 신세원 발굴 등의 노력을 통해 자체재원의 확보 노력을 지속적으로 진행하여야 하며, 법률에서 보장하고 있는 세율조정 권한을 활성화하여 지방자치단체가 자기 스스로 결정할 수 있는 여지를 늘려가야 함을 지적하였다.
다음으로 세율 조정 권한을 활성화할 필요가 있다. 「지방세법」에서 대부분의 세목에 탄력세율 제도를 도입하고 있음에도 불구하고, 지방자치단체의 재정상황과는 무관하게 이를 현실적으로 활용하기 힘든 문제가 있다. 지방자치단체가 감액세율을 적용할 수 있는 요건을 현행 재산세 탄력세율제도와 같이 엄격하게 규정하거나, 탄력세율 적용 범위를 현행보다 줄이더라도 필요한 경우 세율조정체계를 적용할 수 있는 여지는 온전하게 남겨둔 채 지방재정조정제도를 구축하여야 하며, 세목 조정, 지방재정조정제도 등을 통해, 보다 많은 자치단체에서 재정 운영상의 여유를 확보하여야 보다 협력적인 재정관계를 형성할 것이라 생각한다.
다음으로 지방교부세에 대한 문제점을 고찰하였다. 지방교부세제도는 효율성과 형평성 등 다양한 정책목표를 모두 추구하기 보다는 제도 본연의 목적을 우선적으로 추구하여야 하며, 교부기준이 명확하게 법령으로 규정될 필요가 있으며, 교부 결정 과정에서 현재보다 투명성을 확보하는 것이 필요한 것으로 분석된다. 현재 지방교부세의 교부기준에서는 지방세징수실적, 경비절감 실적 등을 고려하여 지방자치단체 재정 운용의 효율성도 확보하고자 하는 것을 확인할 수 있었다. 예산에 있어서 효율성의 확보는 국가재정 및 지방재정의 운용에 있어서 기본원칙이라고 할 수 있겠으나, 이는 지방교부세의 본질적인 목적인 지방자치단체의 필요 재원 확충 및 지방자치단체 간 재정의 형평화와는 거리가 있으므로, 효율성을 추구한다면 효율성 확보를 위한 기준의 예측가능성을 높이도록 보다 구체적으로 법률에 규정하는 방안을 검토하여야 한다. 또한 지방교부세제도가 지방재정의 상당히 큰 부분을 차지하는 만큼, 다른 제도와의 정합성 확보를 위한 노력을 기울여야 하며, 교부절차에 있어서는 단순한 교부기준을 보완하는 당사자의 참여절차를 보장하는 것을 제안하였다.
국고보조금에 있어서는 다양한 문제가 분석되었다. 먼저 국고보조금제도는 신청주의에 따라 지방자치단체가 그 수행여부를 결정하고, 그에 대한 비용부담도 상당부분 지방자치단체가 부담하는 것이 원칙이지만, 현재 그렇게 진행되지 않는 사례들이 많이 발생하고 있다. 특히 사회보장영역에 있어서는 사무수행에 있어서 많은 비용이 수반되기 때문에 사무의 성격에도 불구하고 재정은 분담이 이루어지는 현상을 볼 수 있다. 하지만 현재 신청주의의 예외가 되는 법령에 의한 의무지출사업이 사회보장사무의 상당부분을 차지하고 있어 상당수의 사업이 지방자치단체의 의사와는 상관 없이 수행 여부가 결정되며, 이는 지방자치단체가 우선적으로 재원을 편성하여야 하는 문제로 자치재정권을 심각하게 침해하고 있다고 평가할 수 있다. 이를 해결하기 위하여는 의무지출 사회복지사업과 같이 지방의 부담이 큰 국고보조사업의 경우 근거 법령에 명시적으로 재원분담 협의절차를 규정하거나, 현재 운영되고 있는 자치분권 사전협의제도를 통해 지방자치단체의 재정에 미치는 영향을 사전에 평가하여 자치재정권 침해를 완화할 것을 제안하였다.
다음으로는 기준보조율의 산정 원칙을 명확하게 하고, 이를 공개할 것을 제안하였다. 현재 국고보조금의 기준보조율의 근거법령에는 기준을 명확하게 설정하고 있지 않으니, 사무배분의 기준 등을 통하여 사무를 원칙적으로 한쪽에 귀속시키며, 상호 이해관계의 정도, 재정지원의 필요성 등의 기준에 따라 국가의 부담률을 증가시키는 방안을 제시하였다. 이는 「보조금 관리에 관한 법률」 시행령의 개정만으로도 충분히 실현이 가능하며, 이를 법령에 규정하여 당사자의 부담 정도에 대한 예측가능성을 높이는 것이 필요하다. 하지만 현재에는 사무의 성격에 따른 협의기준을 차등적으로 적용하지 않고 있는데, 자치사무의 경우 수행 권한이 지방자치단체에게 있으므로, 협의의 구속력의 차등적 적용, 협의대상의 제외 등도 가능하도록 있도록 협의절차의 개선이 이루어질 필요가 있다. 국고보조금의 교부결정에 있어서 지방자치단체가 그 수행여부를 결정하는 경우가 아닌, 예외적으로 법령에 의하여 사무의 수행이 결정되는 경우에는 미리 이에 대한 영향을 평가하고, 사전에 협의를 진행하는 절차를 신설할 것을 제안하였다. 국회 또는 중앙부처의 정부입법과정에서 이를 사전에 평가한다면, 협의가 구속력은 가지지 못하더라도 평가과정에서 이해당사자인 지방자치단체가 참여하여 이에 대한 재정부담방안을 마련하는 과정에서 협력이 강화될 것으로 예상된다. 다음으로 공동재정부담사무의 제도화와 사무구분에 따른 재정책임의 명확화를 제안하였다. 앞서 국고보조금의 기준보조율을 명확화 하는 것과 마찬가지의 맥락으로, 현실적으로 이미 상당수 존재하는 공동사무에 따른 국가와 지방자치단체가 재정을 분담하는 영역에 있어서는 사무의 배분기준에 따른 재정책임을 명문화 할 필요가 있으며, 이것을 지방재정법상의 재원의 분담기준에도 법제화 하는 것을 시도해 보아야 한다. 마지막으로 재정관계에 있어서 자율성의 존중 및 상호결정권한을 부여함을 제언하였다. 어떠한 나라에서도 완벽하게 수평적인 재정관계를 형성하는 것은 어려우며, 우리나라의 모범으로 꼽히는 독일의 경우에도 우리나라와 유사한 문제를 겪은 것을 확인할 수 있었다. 하지만 이러한 문제를 해결함에 있어서는 지속적으로 이러한 문제를 다룰 수 있는 제도적 장치가 필요하다.
이 논문을 통해, 결국 국가와 지방자치단체가 협력적인 관계를 수립하기 위해서는 그를 뒷받침해주는 재정에 있어서도 지도와 통제의 원리보다는 상호협력이 필요하다는 것을 살펴보았다. 지방자치제도는 상당부분 상호협력적 관계를 이루었으나, 재정에 있어서는 통제의 원리가 주로 작동하여 학계의 논의를 실현하는 데 번번히 걸림돌로 작용하였다. 이러한 체계로 지방재정제도를 형성하기 위하여는 결국 지방자치단체가 재정에 있어서 자율성을 꾸준히 확보해 나가야 한다. 자율성이 없는 협력적 관계로의 시도는 결국 의존성을 높이고, 예산의 특성상 책임성의 결여에 따른 통제 문제가 반드시 대두되기 때문이다. 이러한 자율성이 확보된다면, 재정의 분담 영역에 있어서 사무의 배분에 근거한 구체적인 분담 기준을 법제화하려는 노력이 필요하다. 이러한 원칙의 정립에 대한 노력 없이 개별사무의 신설 때 마다 주먹구구식으로 비용 부담비율을 결정한다면, 언제나 비용부담의 전가 논란이 발생할 것이나, 정비 이후에는 지방자치단체가 보다 예측가능한 재정운영이 가능해질 것이다.
핵심되는 말 : 재정협력, 국가와 지방자치단체 간 재정관계, 지방자치, 지방재정, 재정조정
ABSTRACT
A Study on the Legal System of Cooperative Intergovernmental Fiscal Relations
HYUNJONG LIM
Dept. of Law
The Graduate School
Yonsei University
The relationship between the state and local governments is moving toward a horizontal cooperative relationship. In 2018, the Comprehensive Plan for Autonomous Decentralization promoted cooperation between central and local governments. Accordingly, local governments and local governments were promoted by establishing support measures to ease the financial burden of local governments.
Social change is also a trend in which cooperative relations between countries and regions are becoming important. The need for cooperative implementation has increased due to the complexity of administrative tasks, and the role of provinces is being emphasized as differential responses suitable for each region have become important even through the recent COVID-19 pandemic. However, in Korea, the fiscal relationship between the state and local governments is vertically formed, and unilateral transfer occurs. In other words, it has a structure in which more financial resources are secured as national taxes compared to the total amount of finances actually spent by the state and transferred to the finances of local governments. However, fiscal control has been emphasized because finance, which is the basis of office performance, is a process of distributing limited resources, and despite the fact that the relationship between the state and local governments in other areas has changed to horizontal cooperation, fiscal relations are still an obstacle to realizing cooperation.
Based on this awareness of the problem, this article seeks to improve the current system for establishing cooperative financial relations by changing the perspective of the financial relationship between the state and local governments. In this context, therefore, this article will discuss the legal and institutional basis for forming a more horizontal relationship between the state and local governments and establishing a cooperative financial relationship that is the basis of local governments' self-responsibility and autonomy.
The core term 'fiscal cooperation' in this article means cooperation in all processes in which the state and local governments form and operate financial relationships beyond 'sharing the necessary resources when the state and local governments promote specific projects or tasks' in a narrow sense. To this end, it is intended to identify the theory of public law that can be applied to financial cooperation between the state and local governments and to seek ways to improve legislation. Specifically, the purpose of the study is to present legislative measures by studying the structure and procedures for determining fiscal adjustment and support between state and local governments, participation procedures for local governments' finances, and detailed standards.
Chapter 2 examines the basic theory of local autonomy, the financial authority of local governments, and the relationship between the state and local governments. As Korea guarantees the local autonomy system under the constitution and changes to a cooperative relationship between the state and local governments in accordance with social changes and social state trends, the state should establish principles friendly to the local autonomy system and guarantee the right to participate and cooperate.
Chapter 3 examines the fiscal relationship of Korea, which is an obstacle to the realization of such a cooperative relationship between the state and local governments. In particular, the local fiscal adjustment system, which accounts for a large portion of the fiscal relationship between the state and local governments, was examined. It pointed out problems such as structural problems that are difficult to consider individual local governments' conditions and lack of transparency. In the case of state subsidies, the legal nature is not clear, the problem of high mandatory expenditure in accordance with laws, which are exceptions to the application principle, the ambiguity of standards and lack of participation procedures in determining the burden rate of state subsidies, and the state management and supervision. Next, the issues of tax legalism and taxable sovereignty were considered in relation to the flexible tax rate system. In Korea, most of the local taxes operate a flexible tax rate system that can increase or decrease the tax rate through ordinances. In the process of applying the flexible tax rate, it was pointed out that the central government actually controls it due to consistency with the local fiscal adjustment system, which is also linked to the problem of taxable sovereignty. Finally, the problems of the expenditure structure of local governments were considered. In principle, Korea first distributes the affairs of the state and local governments based on the principle of supplementation, and then determines the financial burden accordingly. However, in the practice of office allocation, there are many areas that are not clearly divided into state affairs or autonomous affairs, and it has been confirmed that the state and local governments are jointly sharing finances not only in these areas but also in affairs that can clearly reveal the subject of office work.
Chapter 4 examines the financial relationship and cooperation system between the federal, state, and local governments in Germany. The German legal system had a great influence on our overall legislation and had a great influence on the local government system and the relationship between the state and local governments, so it was selected as a subject of comparative legal consideration. Through discussions on tax legislation, tax revenue rights, fiscal adjustment, financial support, and joint affairs, Germany's federal, state and local governments are currently forming financial relations, suggesting implications.
Finally, in Chapter 5, these contents were synthesized to derive improvement measures to establish cooperative financial relations between the state and local governments. Based on the contents previously reviewed in Chapters 2-4, problems and improvement measures for the overall local financial system in Korea were considered. In order to more cooperatively improve the fiscal relationship between the state and local governments in Korea, it was pointed out that the revitalization of tax source and tax rate adjustment of local governments should be the premise in the fiscal structure. He pointed out that local governments should continue to secure their own resources through efforts to expand the income and consumption tax system and discover new sources such as environmental taxes, and increase the scope for local governments to make their own decisions by activating the tax rate adjustment authority guaranteed by law.
Next, it is necessary to activate the authority to adjust the tax rate. Although the Local Tax Act introduces a flexible tax rate system for most tax items, there is a problem that it is difficult to use it realistically regardless of the financial situation of local governments. Local governments should strictly define the requirements to apply the reduced tax rate, or even if the scope of the flexible tax rate is reduced, they should establish a local fiscal adjustment system, and more local governments should secure financial management.
Next, the problem of local grant tax was considered. It is analyzed that the local grant tax system should prioritize the original purpose of the system rather than pursuing various policy goals such as efficiency and equity, and that the criteria for issuance need to be clearly defined by laws and regulations, and that transparency is needed in the process of granting. Currently, it has been confirmed that the criteria for issuing local grant tax are intended to secure the efficiency of local government financial management in consideration of local tax collection performance and expense reduction performance. Securing efficiency in budget is a basic principle in the operation of national and local finances, but this is far from expanding necessary financial resources for local governments and equalizing finances among local governments, so if efficiency is pursued, it is necessary to consider more specifically stipulated in the law. As the local grant tax system accounts for a significant part of local finance, efforts should be made to ensure consistency with other systems, and in the grant procedure, it was proposed to ensure the participation procedure of the parties that supplement the simple grant criteria.
Various problems were analyzed in terms of state subsidies. First of all, in principle, local governments decide whether to implement the state subsidy system according to the principle of application, and local governments pay a large part of the cost, but there are many cases that do not proceed like that. In particular, in the field of social security, since it involves a lot of costs in performing office work, it can be seen that finances are shared despite the nature of office work. However, since compulsory expenditure projects under laws, which are an exception to applicationism, account for a large portion of social security affairs, many projects are determined regardless of the will of local governments, which seriously violates autonomous financial rights. In order to solve this problem, it was proposed to alleviate the infringement of autonomous financial rights by explicitly stipulating the financial sharing consultation procedure in the foundation law or evaluating the impact on local governments' finances through the current decentralization pre-consultation system.
Next, it was proposed to clarify the principle of calculating the standard subsidy rate and disclose it. Currently, standards are not clearly set in the law on the basis of the standard subsidy rate of state subsidies, so a plan was proposed to attribute affairs to one side in principle through standards such as the degree of mutual interest and the need for financial support. This can be fully realized only by revising the Enforcement Decree of the Subsidy Management Act, and it is necessary to increase the predictability of the degree of burden on the parties by stipulating it in the statutes. Currently, the consultation standards according to the nature of the office are not applied differently, but in the case of autonomous affairs, local governments have the authority to perform them, so it is necessary to improve the consultation procedure to enable differential application of the binding force of the consultation and exclusion. In the decision to grant state subsidies, it was proposed to evaluate the impact in advance and establish a new procedure for consultation in advance if the performance of affairs is exceptionally determined by laws and regulations. If the National Assembly or central government evaluates this in advance, cooperation is expected to be strengthened in the process of preparing financial burden measures by participating in the evaluation process, even if the consultation is not binding. Next, it was proposed to institutionalize joint financial burden affairs and clarify fiscal responsibility according to the division of affairs. In the same context as clarifying the standard subsidy rate of state subsidies, in reality, it is necessary to stipulate financial responsibility according to the allocation criteria of affairs in the area where the state and local governments share finances under the local finance law. Finally, it was suggested that the authority to respect autonomy and make mutual decisions in financial relations was granted. It is difficult to form a perfectly horizontal fiscal relationship in any country, and it was confirmed that Germany, which is considered an example of Korea, experienced similar problems to Korea. However, in solving these problems, an institutional mechanism is needed to continuously deal with these problems.
Through this paper, it was examined that in order for the state and local governments to establish a cooperative relationship, mutual cooperation is needed rather than the principle of guidance and control in the finances that support it. Although the local autonomy system had a significant cooperative relationship, the principle of control mainly worked in finance, which repeatedly served as an obstacle to realizing academic discussions. In order to form a local financial system through this system, local governments must eventually steadily secure autonomy in finance. This is because attempts to a cooperative relationship without autonomy eventually increase dependence, and due to the nature of the budget, the problem of control due to the lack of accountability must emerge. If this autonomy is secured, efforts are needed to legislate specific sharing standards based on the distribution of affairs in the area of fiscal sharing. If the cost-bearing ratio is determined by a rule of thumb every time an individual office is established without efforts to establish these principles, there will always be controversy over the transfer of the cost burden, but after the maintenance, local governments will be able to operate more predictably.
Key words: fiscal cooperation, Intergovernmental Fiscal Relations, local autonomy, local finance, and fiscal coordination
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