국회의 입법심사기준에 관한 연구 : 교육관계법의 심사사례를 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This dissertation was written with the intention to contribute to the formulation of the standards for the legislative deliberation of National Assembly based on the understanding that practical constitutionalism can be realized when the legislative power agrees with the Constitution, natural laws and justice, and when it is fair. This dissertation attempted to normatively study legislative deliberation through the generalization of the deliberation concept by connecting with judicial scrutiny, not only the possibility of normative studying the legislative deliberation on the basis of the necessity for constitutional study. The legislative process of National Assembly is divided into the ‘drafting’ process(drafting bills) and the ‘deliberating’ process (which is carried out by a commission or a plenary session), but both processes are mutually related. The drafting process is to concretize normative political intentions in an objective language, but the deliberating process is to check the factors of legislative procedure and to objectively evaluate what should be considered in the aspects of ‘substantive contents’ or ‘systems and forms’ of legislation. Therefore, the standards for legislative deliberation are commonly applied to both the drafting process and the deliberating process.

In order to get the standards for legislative deliberation, this dissertation divided the general and abstract laws and norms in the aspects of ‘substantive contents’ and ‘systems and forms’, and then, it analyzed and evaluated the scrutiny standards for the substantive contents based on the principle of proportion, the principle of equality and the principle of trust protection. The scrutiny standards for the systems and forms of legislation were analyzed and evaluated based on the principle of system justness, the non-blanket delegation doctrine, and the principle of clarity. In addition, in order to find what concrete and individual deliberation can be possible, the deliberation cases of the educational laws and the educational precedents for each principle were studied. If the result of the analysis is deemed to have applied particular standards, this dissertation induced the items for legislative deliberation as follows ;

First, in relation to ‘the substantive contents’ of legislation, the purpose or the contents of legislation should not be against not only the Constitution, but also its basic principle or order. That is, constitutionality of the contents should be checked. Accordingly, as a result of analyzing and evaluating the deliberation cases of the educational laws, this dissertation determined the items for the deliberation of proportionality as follows ; if the purpose of legislation is just ; if the method of legislation is suitable ; and if the minimum of damages and the balance of the benefit and protection of the law are considered. In relation to the infringement on the right of equality, ‘whether it is handled same in case it is intrinsically same and it is handled differently in case it is intrinsically different’ should be examined. In relation to the individual equality principle, ‘equal opportunity for education’, what standards should be the basis of judging the equal opportunity for education, and how to stipulate the factors of banning the discrimination in the opportunity for education corresponds with the spirit of equal opportunity for education should be considered as the scrutiny items for legislation. In addition, in the aspect of trust protection, this dissertation set the scrutiny items as ; if general requirements, such as the continuation of the existing laws/regulations and the value of trust protection, are met ; the value of protecting the infringed trust benefit ; the extent of infringement ; the method of infringing trust ; and balance with the purpose of public interest. However, among the scrutiny cases of the educational laws, “a special bill of the refund of the allotment of school sites after the decision of unconstitutionality” is the first legislative deliberation case that agrees with the retroactive power of the decision of unconstitutionality of the allotment of school sites. This dissertation understood that laws can't help being flexibly changed so contradiction in interests between new legal orders and the existing legal orders is inevitable so the principle of trust protection or the principle of ban on retroactive legislation can't become the absolute standards for deliberation.

Second, in case the legislative deliberation has examined ‘the substantive contents’ well, but they are unsuitably stipulated in terms of the legislative system or they are not delivered correctly, the relevant bill gets to lose its suitability. In legislation, only ‘the systems and forms’ should not be focused. That is, they should be consistent with ‘the substantive contents’. In relation to the principle of system justness as the scrutiny standard for ‘the systems and forms’ of legislation, its violation is not against the Constitution so it is difficult to regard it as an independent principle, but this dissertation thought that the vertical or the horizontal examination on the legislative system within the Constitution, other laws, and the relevant law, not within the legislative technology of “the standard for standardization of legal” or “the standard for standardization of bills” would be necessary, so it determined it as the standard for legislative deliberation. In relation to the non-blanket delegation doctrine, this dissertation restricted the scope of administrative legislation as ‘what is mandated within the scope that is concretely specified by laws’, and in the field that the basic right of the people is directly restricted or can be infringed, whether the requirements for the mandate and the scope of the mandate are stipulated to be strictly restricted was determined as a scrutiny item. In case the contents of legislation can't be correctly delivered, the bill gets to lose it suitability so whether the relevant law is drafted concisely and plainly enough not to be voluntarily interpreted based on the principle of clarity was set as a scrutiny item.

In conclusion, the standards for legislative deliberation of National Assembly should have just purposes and proper means. Here, the justness of the legislative purpose means that the legislation of restricting the people's basic right should have a just purpose within the system of the Constitution and laws. In case the purpose of legislation is determined, the legislator should choose the means to attain the goal, which requires minimum burden, but makes the same effect. The standards for legislative deliberation proposed by this dissertation are more extensive standards which should consider the present or the future circumstances, than the standards for judicial deliberation that judge whether the existing or the standing laws are violated or not. Therefore, the standards for legislative deliberation will make the function of practical legislation performed correctly and further, they are expected to become a proper framework for increasing the rationality of legislation in preventing the creation of unconstitutional laws in advance and making ‘constitution-agreeable laws’ or ‘more ideal laws’.

국문 초록 (Abstract)

본 논문은 입법권이 헌법이나 자연법과 정의에 합치하고 공정한 것일 때 실질적 법치주의가 실현될 수 있다는 인식하에서, 국회의 입법심사기준을 정립하는데 기여하고자 하는 의도에서 작성되었다. 국회의 입법과정은 법률안을 기초하는 ‘입안과정’과 위원회나 본회의에서 심의하는 ‘심사과정’으로 구분되나, 양자는 상호 연계되어 있다. ‘입안과정’이 규범적인 정책의지를 객관적인 언어로 구체화하는 과정이라면, ‘심사과정’은 입법절차적 요소를 점검하고 입법의 ‘실체적 내용’이나 ‘체계와 형식’의 측면에서 고려해야 할 사항 등을 객관적인 시각으로 평가하는 과정이다. 따라서 입법심사기준은 입안 및 심사과정에 공통적으로 적용되는 기준이다.

본 논문에서는 입법심사기준을 모색하고자, 일반적이고 추상적인 법규범을 ‘실체적 내용’과 ‘체계와 형식’이라는 측면으로 대별한 다음, 실체적 내용에 관한 심사기준을 비례의 원칙, 평등의 원칙 및 신뢰보호의 원칙으로, 체계와 형식에 관한 심사기준을 체계정당성의 원칙, 포괄위임금지의 원칙 및 명확성의 원칙으로 세분하여 분석‧평가하였다. 또한 어떠한 구체적‧개별적인 심사가 가능할 것인가를 파악하기 위해서 각각의 원칙별로 교육관계법의 심사사례와 교육판례를 연계하였다. 그 분석결과 일정한 기준이 적용되고 있다고 판단되는 경우 이를 귀납적으로 다음과 같이 입법심사항목을 도출하였다.

첫째, 입법의 ‘실체적 내용’과 관련하여, 입법목적이나 내용이 명문의 헌법규정은 물론 헌법의 기본원리나 기본질서에 위배되지 않아야 하는 합헌성에 대한 검토가 있어야 한다. 이에 따라 비례의 원칙에 입각한 심사기준은 교육관계법 심사사례를 분석‧평가한 결과, 일반적인 비례성심사와 마찬가지로 입법목적의 정당성과 함께 방법의 적합성, 피해의 최소성 및 법익의 균형성을 고려하였는가를 심사항목으로 설정하였다. 그리고, 평등권의 침해 여부에 대한 판단은 ‘본질적으로 같은 경우에는 같은 취급을, 본질적으로 다른 경우에는 다른 취급’을 하였는가를 심사하여야 한다. ‘교육의 기회균등’이라는 개별적 평등원칙은 어떠한 기준에 따라 교육의 기회균등 여부를 판단할 것인지 나아가 교육기회의 차별금지요인을 어떻게 규정하는 것이 기회균등 정신에 부합하는가를 입법심사항목으로 설정하였다. 또한, 신뢰보호의 측면에서 기존 법률규정의 존속, 신뢰의 보호가치 등 일반적 요건을 충족하고 있는가와 침해받은 신뢰이익의 보호가치, 침해의 정도 및 신뢰침해의 방법 등과 공익목적의 균형성을 심사항목으로 설정하였다. 다만, 교육관계법 심사사례중 “위헌결정에 따른 학교용지부담금 환급 등에 관한 특별법안”은 학교용지부담금에 대한 위헌결정의 소급효를 인정하는 최초의 입법심사사례로서, 법률은 신축적으로 변할 수밖에 없으며, 변경된 새로운 법질서와 기존의 법질서 사이에서는 이해관계의 상충이 불가피하다고 파악하였다. 이러한 점에서 신뢰보호나 소급입법 금지의 원칙은 절대적인 심사기준은 아니라고 판단하였다.

둘째, 입법심사에 있어서 아무리 ‘실체적 내용’에 대한 검토가 잘 되었다고 하더라도 입법체계상 부적합하게 규정하거나 그 내용을 제대로 전달하지 못하는 경우에는 법률안으로서의 적합성이 없다. 입법의 ‘체계와 형식’에만 치중하여서는 아니 되지만, ‘실체적 내용’과 일체가 되도록 하여야 한다. 입법의 ‘체계와 형식’에 관한 심사기준으로 체계정당성의 원칙은 그 위반 자체가 바로 헌법에 위반되는 것은 아니므로, 독자적인 원칙으로 보기는 어렵다. 그러나 본 논문에서는 ‘법률용어의 표준화 기준’이나 ‘법률안의 표준화 기준’과 같은 입법기술적 측면보다는 헌법이나 다른 법률은 물론 당해 법률내에서 입법체계상 수직적 또는 수평적 검토가 필요하다고 판단하여 입법심사기준으로 적용하였다. 그리고, 포괄적 위임금지의 원칙과 관련하여서는, 행정입법의 발령범위를 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’으로 한정되도록 하고, 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 영역에서는 그 위임의 요건과 범위가 엄격하게 제한되도록 규정되었는가를 심사항목으로 설정하였다. 또한 입법내용을 제대로 전달하지 못하는 경우에는 법률안으로서의 적합성이 없기 때문에, 명확성의 원칙에 따라 당해법률이 자의적으로 해석되지 않도록 간결하고 평이한 법문 표현이 되었는가를 심사항목으로 설정하였다.

결론적으로, 국회의 입법심사는 그 목적이 정당해야 하고 수단 역시 적정해야 한다. 여기에서 입법목적의 정당성이란 국민의 기본권을 제한하는 입법은 그 목적이 헌법과 법률의 체계 내에서 정당해야 함을 의미한다. 입법목적이 확정된 경우 입법자는 그 목적을 달성할 수 있는 수단의 선택에 있어서는 일정한 심사기준에 따라 적절한 수단 중에서 동일한 효과를 최소한의 부담으로 달성되어야 하는 것이 우선되어야만 한다. 본 논문에서 제시한 ‘입법심사기준’은 기존 또는 현행 법률의 위헌여부를 판단하는 사법심사기준 보다는 현재 또는 미래의 상황까지를 고려하여야 하는 광범위한 심사기준이다. 따라서 입법심사기준은 실질적인 입법기능을 제대로 수행하도록 하여 위헌적인 법률이 생성되는 것을 미연에 방지하고, ‘합헌적인 법률’ 또는 ‘보다 이상적인 법률’을 만드는데 있어서 입법의 합리성을 제고하는 하나의 준거 틀이 될 것으로 기대된다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 문제의 제기 및 연구의 목적 1
• Ⅰ. 문제의 제기 1
• Ⅱ. 연구의 목적 3
• 제2절 연구의 방법과 범위 5
• Ⅰ. 연구의 방법 5
• Ⅱ. 연구의 범위와 논문의 구성 6
• 제2장 입법의 형성과 입법심사 7
• 제1절 국회 입법권과 입법심사 7
• Ⅰ. 입법권의 의의와 헌법 제40조의 해석 7
• Ⅱ. 국회의 입법형성권과 사법심사 11
• 1. 헌법상 국회와 헌법재판소의 관계 11
• 2. 국회의 입법형성권 12
• 가. 입법형성권의 의의 12
• 나. 범위와 한계 14
• 3. 국회 입법권에 대한 헌법재판소의 통제 15
• 가. 입법자의 입법형성권에 대한 존중 15
• 나. 헌법재판의 한계 17
• 4. 사법심사기준의 입법심사에의 적용 19
• 가. 입법과 사법심사 19
• 나. 입법자의 예측판단에 대한 합헌성심사 21
• 다. 입법재량에 대한 합헌성심사 22
• 제2절 주요국의 입법과정과 법률심사 27
• Ⅰ. 비교법적 검토의 의의와 필요성 27
• Ⅱ. 독일의 입법과정과 법률심사 28
• 1. 입법과정 28
• 가. 의 의 28
• 나. 법률안의 입안‧제출 28
• 다. 법률안의 심의‧의결 29
• 라. 법률의 공포 31
• 2. 법률심사 31
• 가. 개 요 31
• 나. 법률심사의 주요기준 33
• Ⅲ. 프랑스의 입법과정과 법률심사 36
• 1. 입법과정 36
• 가. 의 의 36
• 나. 법률안의 제출 38
• 다. 법률안의 심의 40
• 라. 법률의 공포 43
• 2. 법률심사 43
• 가. 개 요 43
• 나. 심사대상 및 심사기준 45
• Ⅳ. 미국의 입법과정과 법률심사 46
• 1. 입법과정 46
• 가. 의 의 46
• 나. 법률안의 제출 46
• 다. 위원회의 심사 47
• 라. 본회의의 심의 47
• 마. 법률의 공포와 대통령의 법률안 거부권 48
• 2. 법률심사 48
• 가. 개 요 48
• 나. 법률심사의 주요기준 51
• Ⅴ. 비교평가 56
• 제3절 국회 입법과정의 기본구조와 입법심사의 중요성 59
• Ⅰ. 국회 입법과정의 기본구조 59
• 1. 개 요 59
• 2. 법률안 입안‧제출구조와 성격 59
• 3. 위원회에 의한 법률안 심사 60
• 가. 대체토론의 중요성 61
• 나. 연석회의의 활용문제 61
• 다. 공청회․청문회의 활성화 62
• 라. 소위원회의 효율적 운영 62
• 마. 축조심사의 필요성 62
• 4. 법제사법위원회에 의한 체계‧자구심사 63
• 5. 본회의에 의한 법률안 심의 64
• 6. 법률안 이송과 법률의 공포 65
• Ⅱ. 위원회 법률안 심사시 전문성 요청과 법률안 심사의 의결형태 65
• 1. 위원회 법률안 심사에서의 전문성 요청 65
• 2. 전문위원 검토보고의 역할 66
• 3. 법률안 심사의 의결형태 67
• Ⅲ. 입법심사의 의미와 중요성 68
• 1. 입법심사기준의 필요성 68
• 2. 법률안 입안‧법률해석과 법률심사의 관계 70
• 3. 법률안 입안기준과 심사기준 71
• 제3장 법률안의 실체적 내용에 관한 심사기준 76
• 제1절 입법내용에 관한 심사기준 개관 76
• 제2절 비례의 원칙 81
• Ⅰ. 의 의 81
• Ⅱ. 기본권제한과 비례성심사 82
• Ⅲ. 비례성심사의 구조와 내용 84
• 1. 목적의 정당성심사 85
• 2. 방법의 적합성심사 86
• 3. 피해의 최소성심사 87
• 4. 법익의 균형성심사 88
• Ⅳ. 교육관계법 심사사례 분석‧평가 90
• <사례 1> 학교용지확보에관한특례법 폐지법률안[이상민의원등 20인, 폐기] 90
• 1. 입법취지 90
• 2. 쟁점사항 90
• 3. 분석&#8231;평가 91
• 가. 학교용지의 조성&#8231;개발&#8231;공급에 관한 특례규정 관련 91
• 나. 관련경비의 부담 등에 관한 특례규정 관련 92
• 다. 본 사례에 대한 평가 94
• <사례 2> 초&#8231;중등교육법중개정법률안[김영숙의원외 120인, 임기만료폐기] 94
• 1. 입법취지 94
• 2. 쟁점사항 94
• 3. 분석&#8231;평가 95
• 가. 학생의 ‘종교의 자유’와 학교 등의 ‘종교교육의 자유’ 95
• 나. 사립학교에 학생배정시 학생의 종교의 자유 존중 96
• 다. 본 사례에 대한 평가 96
• <사례 3> 사립학교법중개정법률안[복기왕의원외 150인, 수정가결] 97
• 1. 입법취지 97
• 2. 쟁점사항 98
• 3. 분석&#8231;평가 98
• 가. 개방이사제 도입 98
• 나. 본 사례에 대한 평가 100
• Ⅴ. 소 결 101
• 제3절 평등의 원칙 102
• Ⅰ. 의 의 102
• Ⅱ. 평등원칙의 적용 105
• 1. 자의금지심사 106
• 2. 엄격한 비례성심사 106
• Ⅲ. 교육관계법 심사사례 분석&#8231;평가 108
• <사례 1> 교육기본법 일부개정법률안[최순영의원등 10인, 폐기] 108
• 1. 입법취지 108
• 2. 쟁점사항 108
• 3. 분석&#8231;평가 108
• 가. 교육기회의 차별금지요인으로 ‘파산’ 추가문제 108
• 나. 본 사례에 대한 평가 109
• <사례 2> 교육기본법 일부개정법률안[변재일의원등 14인, 대안폐기] 110
• 1. 입법취지 110
• 2. 쟁점사항 110
• 3. 분석&#8231;평가 110
• 가. ‘교육의 기회균등’의 권리&#8231;의무주체 규정 방식 변경 110
• 나. 교육기회의 차별금지요인으로서 ‘국적’&#8231;‘인종’&#8231;‘교육’ 추가 111
• 다. 본 사례에 대한 평가 112
• <사례 3> 초&#8231;중등교육법 일부개정법률안[김선미의원등 12인, 임기만료폐기] 112
• 1. 입법취지 112
• 2. 쟁점사항 113
• 3. 분석&#8231;평가 113
• 가. ‘재외국민’ 또는 ‘외국인 자녀’의 입학특례 관련 113
• 나. 본 사례에 대한 평가 114
• Ⅳ. 소 결 114
• 제4절 신뢰보호의 원칙과 소급입법 금지의 원칙 115
• Ⅰ. 의 의 115
• Ⅱ. 소급입법의 종류와 신뢰보호의 원칙 117
• 1. 진정소급입법의 제한과 예외적 허용 119
• 2. 부진정소급입법과의 관계 120
• Ⅲ. 신뢰보호와 입법목적의 비교형량 121
• Ⅳ. 교육관계법 심사사례 분석&#8231;평가 125
• <사례 1> 교육공무원법중개정법률안[조배숙의원등 24인, 수정가결] 125
• 1. 입법취지 125
• 2. 쟁점사항 125
• 3. 분석&#8231;평가 125
• 가. 가산점의 부여근거 125
• 나. 사범대 가산점 관련 126
• 다. 복수&#8231;부전공 가산점 관련 128
• 라. 본 사례에 대한 평가 128
• <사례 2> 위헌결정에 따른 학교용지부담금 환급등에 관한 특별법안 [이상민의원외 23인, 수정가결] 129
• 1. 입법취지 129
• 가. 제안배경 129
• 나. 심사경과 129
• 2. 쟁점사항 130
• 3. 분석&#8231;평가 130
• 가. 학교용지부담금 환급대상법률의 범위 130
• 나. 환급대상 및 환급주체 관련 132
• 다. 학교용지부담금환급등심사위원회의 설치와 시효규정 신설133
• 라. 본 사례에 대한 평가 133
• Ⅴ. 소 결 134
• 제4장 법률안의 체계와 형식에 관한 심사기준 135
• 제1절 입법체계와 형식에 관한 심사기준 개관 135
• 제2절 체계정당성의 원칙 138
• Ⅰ. 의 의 138
• Ⅱ. 체계정당성위반의 효과와 그 위헌성 여부 138
• Ⅲ. 교육관계법 심사사례 분석&#8231;평가 140
• <사례 1> 특수교육환경개선특별회계법안[정봉주의원등 33인,임기만료폐기] 140
• 1. 입법취지 140
• 2. 쟁점사항 140
• 3. 분석&#8231;평가 140
• 가. 목 적 140
• 나. 특별회계의 세입 141
• 다. 본 사례에 대한 평가 142
• <사례 2> 법학전문대학원 설치&#8231;운영에 관한 법률안[정부, 수정가결] 143
• 1. 입법취지 143
• 2. 쟁점사항 143
• 3. 분석&#8231;평가 143
• 가. 법학전문대학원의 입학정원 143
• 나. 법학전문대학원평가위원회 144
• 다. 본 사례에 대한 평가 146
• Ⅳ. 소 결 146
• 제3절 포괄위임금지의 원칙 147
• Ⅰ. 의 의 147
• Ⅱ. 위임의 범위 148
• Ⅲ. 교육관계법 심사사례 분석&#8231;평가 150
• <사례 1> 초&#8231;중등교육법중개정법률안[조배숙의원외 150인, 임기만료폐기] 150
• 1. 입법취지 150
• 2. 쟁점사항 150
• 3. 분석&#8231;평가 150
• 가. 학교자치기구의 법제화 150
• 나. 학교운영위원회의 기능 151
• 다. 본 사례에 대한 평가 153
• <사례 2> 고등교육법중개정법률안[지병문의원외 150인, 임기만료폐기] 153
• 1. 입법취지 153
• 2. 쟁점사항 153
• 3. 분석&#8231;평가 154
• 가. 학교자치기구의 법제화 154
• 나. 대학평의원회 등의 기능 154
• 다. 학교자치기구의 구성&#8228;운영 154
• 라. 본 사례에 대한 평가 155
• Ⅳ. 소 결 155
• 제4절 명확성의 원칙 156
• Ⅰ. 의 의 156
• Ⅱ. 명확성원칙의 판단기준 159
• Ⅲ. 영역별 명확성원칙 162
• 1. 표현의 자유영역 162
• 2. 형벌영역 162
• 3. 조세영역 163
• Ⅳ. 교육관계법 심사사례 분석&#8231;평가 164
• <사례 1> 교원지위 향상을 위한 특별법 일부개정법률안 [이인영의원등 39인, 수정가결] 164
• 1. 입법취지 164
• 2. 쟁점사항 165
• 3. 분석&#8231;평가 165
• 가. 교원의 부패행위 고발시 신분보장 조항의 신설문제 165
• 나. 고발대상 등 165
• 다. 본 사례에 대한 평가 166
• <사례 2> 병역의무 이행 관련 교원미임용자 채용에 관한 특별법안 [이주호의원등 60인, 대안폐기] 167
• 1. 입법취지 167
• 2. 쟁점사항 167
• 3. 분석&#8231;평가 168
• 가. 법 제정의 필요성 여부 168
• 나. ‘병역의무관련 교원미임용자’의 정의 168
• 다. 본 사례에 대한 평가 170
• Ⅴ. 소 결 171
• 제5장 결 론 172
• ▣ 입법심사기준(예시) ▣ 177
• ※ 참 고 문 헌 ※ 179
• 【ABSTRACT】 191