도시자연공원구역에 대한 지방세 감면 법적 검토 - 조례감면가능성을 중심으로 -

국문 초록 (Abstract)

□ 연구목적
○ 이 연구는 도시계획시설 결정 실효제의 도입으로 인한 현실적 문제를 고려하여 조례로써 도시자연공원구역에 대한 지방세 감면 정책을 시행하는 것이 타당한지를 검토하는 데에 주요 목적이 있음
- 도시자연공원구역에 대한 지방세 감면 필요성이 인정된다면, 그 감면이 「지방세특례제한법」 개정을 통해 법률로써 이루어져야 할 필요성에 대해 중점적으로 검토
- 법률로써 감면 정책의 근거가 마련되지 못한 현실을 고려하여 지역별로 지방자치단체가 조례로써 그 근거를 마련할 수 있는지 합법성 검토
□ 주요내용
○ 도시계획시설 결정 실효제 도입과 관련하여 도시자연공원구역 제도의 입법 연혁을 살펴봄
○ 도시자연공원구역은 일종의 용도구역 설정이며, 이미 설정된 용도지역 또는 용도 지구의 법적 제한을 강화하거나 완화
○ 도시자연공원 구역 지정 토지는 현재의 용도대로 토지를 사용할 수 있을 뿐 그 외의 모든 행위가 금지되며, 허가를 득한 후에 행위가 예외적으로 가능
○ 도시자연공원구역 지정으로 인해 입게 되는 일시적 재산권행사의 제약은 토지재산권의 사회적 구속성을 고려하여 그 자체로 지방세 등 감면 정책을 시행할 필요 조건이 되기는 어려움
○ 지방세감면은 「지방세특례제한법」 개정을 통하여 법률로써 근거를 마련하여 시행하는 것이 가장 적절하나, 현행 「지방세특례제한법」은 도시자연공원구역에 대한 감면 근거를 마련하고 있지 않음
○ 조례감면을 통하여 도시자연공원구역에 대한 지방세감면 자체가 가능한지에 대하여 긍정적 판단을 할 수 있으나 그 경우에도 그러한 정책의 시행이 법률이 아닌 조례를 근거로 하여야 할 긴절한 필요성이 있는 경우에 한하여 합법성이 인정됨
○ 도시자연공원구역 지정을 통해서 휴식공간을 확보하고 경관을 보호하는 조치는 특정 지역의 쟁점이 아니라 전국에서 균일하게 나타나고 있는 현상임을 고려하여야 하므로, 도시자연공원구역 토지 소유자에 대한 지방세감면 등의 조치는 지역적 한계가 없는 “법률”로써 함이 타당하므로, “법률”로써 그 근거가 마련되어야 할 것임
○ 그러나 재산권 행사의 제약이 수용적 효과로 전환되지 않도록 하는 내용의 적절한 조치가 반드시 지방세감면과 같은 세제지원의 형식으로 마련되어야 할 당위성은 인정되지 않는다는 판단임
- 도시자연공원구역에 대한 지방세감면의 필요성이 인정되는 경우에도, 법률이 정한 절차에 따라 주무부처인 국토부 장관의 지방세 감면 건의가 있어야 하고, 그 감면 건의에 대하여 행안부 장관이 도입 여부에 대한 예비타당성 조사를 시행한 후 그 도입 여부를 결정하여야 함
- 국토부 장관의 감면 건의 여부는 재량의 범주 내에 있으므로 그러한 건의가 없었다는 이유만으로 위법성의 문제는 제기되지 않으며, 도시자연공원구역 토지 소유자에 대한 지원 방식은 세제지원 이외에도 다양한 방식으로 이루어 질 수 있다는 점에 주목하여야 함
□ 정책제언(종합평가)
○ 도시자연공원구역 지정이 현재로서는 지방자치단체장에 의하여 이루어지기는 하지만, 도시자연공원구역 지정을 통해서 휴식공간을 확보하고 경관을 보호하는 조치는 특정 지역의 쟁점이 아니라 전국에서 균일하게 나타나고 있는 현상임을 고려할 때 도시자연공원구역에 대한 조치는 “법률”로써 함이 타당하므로, 재산권 행사의 제약이 수용적 효과로 전환되지 않도록 하는 내용의 적절한 조치 역시 “법률”로써 마련되어야 함
○ 재산권 행사의 제약이 수용적 효과로 전환되지 않도록 하는 내용의 적절한 조치가 반드시 지방세감면과 같은 세제지원의 형식으로 마련될 당위성은 인정되지 않지만, 정책결정권자가 세제지원의 형식으로 그러한 조치를 마련하고자 한다면, 「지방세특례제한법」이 정하는 절차에 따라 관계 행정기관의 장이 행정안전부 장관에게 지방세감면 건의를 하여야 함
○ 따라서 도시자연공원구역에 관한 지방세감면은 국토교통부 장관의 지방세 감면 건의가 있는 경우 행정안전부 장관이 그 도입 여부에 대한 예비타당성 조사를 시행하여 도입 여부를 결정하는 것이 타당하고, 국토교통부 장관의 감면건의 여부는 국토교통부 장관의 재량권 범위에 속하므로, 그러한 건의가 없었다는 이유만으로 위법성의 문제는 제기되지 않으며, 세제지원 이외의 방식을 선택할 수도 있음
○ 종합하면, 도시자연공원구역 중 도시계획시설 결정 실효제가 도입되기 이전부터 도시공원 설치를 위한 도시계획시설로 지정되어 재산권 행사의 제약을 받던 토지 소유자 중, 현행법이 정한 실효기간(20년) 만료 전에 재차 도시자연공원구역으로 지정되어 누적 합계 20년 이상 계속해서 재산권 행사의 제약을 받는 토지소유자에 대하여는 재산권 행사의 제약이 수용적 효과를 나타내지 않도록 적절한 조치를 마련할 필요성이 인정됨
○ 누적하여 20년 이상 장기간 행위제한이 지속되고 있는 도시자연공원구역 토지소유자에 대하여, 법률상 세제지원 정책이 없음에도 불구하고 조례감면을 통해 지방세 감면정책을 시행하여야 하는지에 대하여는 매우 신중한 태도를 유지해야 하며, 만일 지역적 특성을 드러내는 강력한 현안이 존재하여 감면조례 제정이 반드시 요구되는 상황이라면, 감면요건은 매우 엄격하게 설정되어야 할 것임
○ 용인시의 2개소 도시자연공원구역의 경우 도시계획시설 결정 실효제 도입 이전부터 미집행 상태로 존재하였던 도시자연공원 부지에 대하여 도시자연공원구역으로 (전환) 지정된 경우임
- 외형상 제도의 변화에도 불구하고, 토지소유자 입장에서는 지나치게 장기간 행위제한이 지속되고 있으므로 그러한 행위제한의 불이익에 대한 보상조치가 필요한 것은 사실이나 그럼에도 불구하고 그러한 보상조치가 세제지원의 형태이어야 함을 의미하는 것은 아님
○ 다만, 다른 조치가 충분히 당해 토지소유자들에 적용되는 행위제한이 공용침해로 진입하는 것을 예방하지 못하고 있다면, 이를 보완하기 위한 수단으로 지방세 감면을 고려할 긴절한 필요가 인정됨