공공기관 경영평가의 제도적 비동조화와 평가결과의 영향요인에 관한 연구 : 강소형 준정부기관을 중심으로
저자
발행사항
서울 : 성균관대학교 국정전문대학원, 2021
학위논문사항
학위논문(박사)-- 성균관대학교 국정전문대학원 : 행정학과 2021. 2
발행연도
2021
작성언어
한국어
주제어
발행국(도시)
서울
기타서명
Institutional decoupling of management performance evaluation and factors influencing grades : A context of Korean quasi-governmental agencies
형태사항
ix, 234 p. : 삽화 ; 30 cm
일반주기명
지도교수: 남태우
참고문헌: p. 197-218
UCI식별코드
I804:11040-000000161725
DOI식별코드
소장기관
Management evaluation of public institutions has been established as a system to measure the performance level of public institutions by improving the management performance of institutions through competition among public institutions for nearly 40 years. Public institutions strive to achieve good results in management evaluation in order to be recognized as an institution with good performance. However, looking at the results of management evaluation, the number of institutions with excellent, normal, and unsatisfactory marks does not change significantly every year. The propositions that this phenomenon stems from the organizational characteristics of small-sized institutions, the institutional characteristics of management evaluation, and the relationship between the two characteristics were institutionally and theoretically constructed, and empirically verified.
Small-sized institutions always have a problem of organizational goal ambiguity due to a complex principal-agent relationship with the government, and their organizational autonomy is limited as most of their total revenue is dependent on the government. Small-sized institutions that cannot provide alternative financial resources legally or institutionally are faithfully engaged in various evaluations, audits, and investigations designed by the government to secure a stable position as a public institution. Management evaluation is the most representative one.
Management evaluation is based on New Public Management that entrusts a specialized field to a manager with autonomous organizational control and responsible for a clear quantitative goal, allocates resources to an organization on the basis of performance, controls organization grounded on outcomes or outputs, cuts costs through competition between organizations, and applies strict rules for efficient use of resources while saving money. However, in small-sized institutions, the government controls the organizational decision-making system by exercising the right to appoint and dismiss executives, and the organizational goals are often unclear rather than clear due to the complex principal-agent relationship, and resource allocation depends on government policy conformity, citizen convenience, and equity. It is done in consideration of public value. The managing department of small-sized institutions controls the input and execution of project costs, that is, process-oriented control.
The unfitness between the management evaluation system and the organizational structure of small-sized institutions can lead to a problem of consistency in the process of adopting related systems, policies, guidelines, etc. through institutional isomorphism of the management evaluation system. That is systems, policies, and guidelines adopted to receive management evaluation are mutually exclusive or contradictory to existing systems, cultures, and practices within the organization. At this time, small-sized institutions maintain the efficiency of actual organizational behavior internally and loosely couple or separate related systems, policies, guidelines, etc. in order to instill awareness that they comply with the justified systems, policies, and guidelines required for management evaluation externally.
Empirically, as the organizational goal ambiguity increased, small-sized institutions did not make them institutionally isomorphic with management evaluation, and the tendency to decouple management evaluation-related systems increased. This tendency was more pronounced in the unsatisfactory mark group compared to the excellent and normal mark groups. In all three groups, the higher the autonomy, the lower the degree of institutional isomorphism related to management evaluation, but the normal mark group showed stronger tendency than the excellent mark group, and the unsatisfactory mark group did not show any statistical significance of organizational autonomy.
The excellent mark group tends to improve the management evaluation results as the policy autonomy increases and the mechanisms such as good faith, confidence, and face to maintain stable internal disputes and conflicts that may appear in the process of decoupling the management evaluation system. The normal mark group tends to get better management evaluation results when the performance compensation system within the organization is linked to management evaluation based on overall autonomy. In the unsatisfactory mark group, it was confirmed that the management evaluation results were kept low due to the organizational goal ambiguity, especially directive goal ambiguity.
경영평가는 40년 가까이 공공기관 간 경쟁을 통해 기관들의 경영성과를 제고시키며 공공기관 성과 수준을 가늠하는 제도로 자리 잡았다. 공공기관들은 성과가 좋은 기관이라는 인정을 받고자, 경영평가에서 좋은 결과를 내기 위해 노력한다. 그런데 경영평가 결과를 보면, 매년 우수, 보통, 미흡 등급 기관이 크게 바뀌지 않는다. 이러한 현상은 강소형 기관의 조직 특성과 경영평가의 제도적 특성, 그리고 양 특성 간 관계에서 비롯된다는 명제들을 제도적·이론적으로 구성하고, 실증적으로 검증하였다.
강소형 기관은 정부와의 복합적 주인-대리인 관계로 조직목표 모호성 문제를 항상 안고 있으며, 총수입 대부분을 정부에 의존하고 있어 조직 자율성에 제한이 있다. 법·제도적으로 대체 재원을 마련할 수 없는 강소형 기관은 공공기관으로서 안정적 지위 확보를 위해 정부가 설계한 다양한 평가·감사·조사에 성실히 임해 조직 정당성을 유지하는데, 경영평가가 대표적 제도라고 할 수 있다.
경영평가는 자율적 조직 통제권을 가진 관리자에게 전문분야를 맡겨 명확한 계량적 목표로 책무를 지우며, 조직에 대한 자원 분배는 성과와 연계하고, 조직 통제는 결과 또는 산출 중심으로 하며, 조직 간 경쟁을 통해 비용을 절감함과 동시에 효율적 자원사용을 위하여 엄격한 규율을 적용한다는 신공공관리에 기반하고 있다. 그러나 강소형 기관은 정부가 임원 임면권을 행사함으로써 조직 의사결정체계를 통제하고, 복합적 주인-대리인 관계로 인해 조직 목표가 명확하기보다 불명확할 때가 많으며, 자원 분배는 정부 정책 부합성, 시민 편의, 형평성 등 공공가치를 고려하여 이뤄진다. 강소형 기관의 주무기관은 사업비의 투입과 집행, 즉 과정 중심의 통제를 하고 있다.
경영평가 제도와 강소형 기관 조직구조 간 적합성 부족은 강소형 기관이 경영평가제도 동형화를 통해 관련된 제도, 정책, 지침 등을 도입하는 과정에서 정합성 문제를 가져올 수 있다. 경영평가를 잘 받기 위해 도입하는 제도, 정책, 지침이 조직 내부의 기존 제도, 문화, 관행과 상호배타적이거나 모순된 요구를 하는 것이다. 이때 강소형 기관은 조직 내적으로 실제 조직행태의 효율성을 유지하고, 대외적으로 경영평가에서 요구되는 정당화된 제도, 정책, 지침을 준수하고 있다는 인식을 심어주기 위하여 관련 제도, 정책, 지침을 조직에 느슨하게 결합하거나 분리하는 비동조화를 하게 된다.
실증적으로 강소형 기관은 조직목표 모호성이 높아질수록 경영평가에 대한 제도적 동형화를 하지 않으며, 경영평가 관련 제도를 의식적으로만 채택하는 비동조화 경향이 높아졌다. 이러한 경향은 경영평가 우수·보통그룹에 비해 미흡그룹에서 두드러졌다. 세 그룹 모두 자율성이 높아질수록 경영평가와 관련된 제도적 동형화 정도가 낮아졌지만, 우수그룹보다 보통그룹에서 경향성이 강하게 나타났으며, 미흡그룹은 조직 자율성의 유의성이 나타나지 않았다.
우수그룹은 정책 자율성이 높아지고 경영평가제도 비동조화 과정에 나타날 수 있는 내부 분쟁과 갈등을 안정적으로 유지하는 신의, 신뢰, 체면 등의 기제가 잘 작동할수록 경영평가 결과가 좋아지는 경향이 나타났다. 보통그룹은 전반적 자율성을 바탕으로 조직 내 성과보상 체계가 경영평가와 연동되어 있을 때 경영평가 결과가 더 좋아지는 경향이 나타났다. 미흡그룹은 조직목표 모호성, 특히 지시적 목표 모호성으로 인해 경영평가 결과가 낮게 유지되는 경향이 확인되었다.
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