국민 책무성 제고를 위한 성과관리 국제비교 연구 : 관세청 사례를 중심으로 = An International Comparative Study of Performance Management for Accountability to the Public
저자
발행사항
서울 : 성균관대학교 국정관리대학원, 2010
학위논문사항
학위논문(석사)-- 성균관대학교 국정관리대학원 : 국정관리학과 2010. 8
발행연도
2010
작성언어
한국어
주제어
발행국(도시)
서울
형태사항
iv, 155 p. ; 26cm
DOI식별코드
소장기관
This thesis is focused on the analysis on advanced countries' main elements of performance management system and thereby derives an improvement direction and comments with a view to increasing accountability to the public.
Considering Planning, Management and Reporting system as an influential variable in the improvement of the accountability to the public, characteristics and difference have been studied on the elements of the performance management system of the USA, Australia and the U.K.
Firstly, to summarize the analysis result of the strategic planning, all the countries above-mentioned were seemingly successful in making mission, vision and strategy in accordance with their guidelines. However, Korea Customs Service was in lack of civil participation in setting up a direction and strategy including insufficient procedure and consultation process of civil's opinion collection. From the perspective of long and medium term, methodology of strategy system such as an environment analysis and SWOT analysis are not sufficient either. In addition, the strategy linkage with higher authority or other government authority is not enough. Neither is strategy description for achieving the strategic goal satisfied nor are consultation results with other government agencies included in the strategy plan and performance plan.
Therefore, when making a direction plan of citizen-oriented mission, vision and logical strategic planning, it is necessary to develop the consultation process, which attracts the participation of the parliament or the citizens from the stage of making strategy plan and strategy methodology like the Strategy Framework of the U.S Customs and Border Protection(CBP).
Secondly, to summarize the analysis result of management system, most countries above-mentioned have developed mission-based indicator and placed too much emphasis on activity or output indicator. It is a pity that analyses on the performance management system of the USA, Australia and the UK could not be undertaken due to the limited performance report and the restriction of their inner operation system.
However, Korea Customs Service has developed its own performance management system based on the Balanced ScoreCard(BSC) along with the Government Performance Evaluation System. Thus, it seems that Korea Customs Management is excellent because of the balanced indicator development, mission alignment, accountability linkage of performance indicator with organization and team including a reliable data collection through system linkage with other computer systems.
But it is not easy to develop a constantly measurable indicator which the citizens are interested. Moreover, despite performance inspection should be conducted appropriately in order to provide them with reliable performance data, the audit of the Board of Audit and Inspection is at the beginning stage in terms of performance inspection and its capacity is not enough. To increase the accountability to the public through the performance management, a direct opening to the public is needed, which is, however, analysed to be difficult because of the insufficient substantial tool in spite of the existence of the proclaimed legislation. Therefore, current Government Performance Evaluation should be improved into the evaluation of the organizational representative indicator such as mission, strategic goals so that we are able to conduct cause and effect analysis and set up a balanced indicator from the viewpoint as well.
Moreover, the Board of Audit and Inspection of Korea is necessary to build up capacity enough to recommend a suggestion of improvement with a guideline set-up and performance inspection of individual organization along with an acquisition of expertise like the GAO of USA. It is also necessary to consider integrating the current dual system of performance management by Government Performance Evaluation into the Self-assessment of organizational performance management with a view to controlling the integrated performance management system constantly.
Thirdly, to summarize the result of the analysis on reporting system, all the countries have prepared an Annual Report and provided it to Parliament and stakeholder. The USA, Australia and the U.K have directly publicized it on the homepage. Especially, the USA and Australia have additionally prepared a Citizens' Report summarizing the performance report to help the citizens understand it with ease.
Meanwhile, Korea Customs Service has neither publicized it on the homepage nor made the summary report like the Citizens' Report. Whereas a detailed guideline is set up in the USA and Australia, Korea does not have one and even no guideline for documenting a user-friendly report. From the perspective of contents and adoption of user's demands in the performance report, external audit on financial data and cost-benefit analysis on the achievement of the goal is not satisfactory. Especially, there is no procedures of opinion collection of stakeholder and consultation on what kind of report they wish.
Out of Korea's performance management system, it is analyzed that the reporting system is the most vulnerable part of it when it comes to the improvement of accountability to the public.
Thus, it necessitate us to prepare a manual in documenting the report which contains contents and style of the performance report in detail. In addition, it is considerable to take a measure to make a Citizens' Report and publicize it besides Annual Report in order to help them understand it easily and feed back their opinions.
For the drastic improvements, it is recommendable to publicize the governments performance to the public and make the sustainable Accountability Cycle which effectively links the strategy, operation and report system, thereby reflecting citizens' opinion on policy.
본 논문은 국민에 대한 책무성을 높이기 위해 주요 선진국들은 성과관리체계의 주요 구성요소들을 어떻게 다루고 있는지 분석하여 개선방안과 시사점을 도출하고자 하였다. 국민에 대한 책무성 향상에 영향을 미치는 변수로 전략체계, 관리체계와 보고체계로 보고 미국, 호주, 영국의 관세청과 한국의 관세청의 성과관리체계 구성요소의 특징과 차이를 분석해 보았다.
첫째, 전략체계 측면의 분석결과를 요약하면, 연구대상 모든 국가가 미션, 비전 및 전략은 각국의 지침에 따라 외형적으로는 잘 작성하고 있다. 하지만 한국 관세청의 경우 방향설정과 전략수립에 있어 국민의 참여가 부족하고, 국민들의 요구사항에 대한 의견 수렴절차나 협의과정이 미흡하며, 중장기 관점에서 목표설정을 위한 환경분석, SWOT 분석 등 전략체계 수립 방법론도 미흡한 것으로 나타났다. 또한 상위기관 또는 타 부서와의 전략목표 연계가 미흡하고, 전략목표 달성에 대한 전략묘사가 부족하고, 특히 타 기관과의 협력이 필요한 것에 대한 협의내용이 전략계획 또는 성과계획에 거의 포함되어 있지 않다. 따라서 국민 중심적 미션, 비젼 등 방향을 설정하고, 논리적인 전략체계를 마련하려면 미국 관세청의 전략계획 틀(Strategic Framework)과 같은 전략체계수립 방법론, 전략계획 단계부터 의회나 국민의 참여를 이끌어 낼 수 있는 협의 프로세스 등을 개발할 필요가 있다.
둘째, 관리체계 측면의 분석결과를 요약하면, 연구대상 국가 대부분이 미션지표 위주로 지표를 발굴하고, 활동(Activity) 또는 산출(Output)지표 위주로 편중되게 지표를 설정하고 있다. 외부공개 자료인 성과보고서의 한계와 내부 운영체계에 접근할 수 없는 제한 등으로 미국, 호주, 영국의 자체 성과관리시스템에 대한 분석을 하지 못해 아쉽다. 반면 한국 관세청의 경우 정부업무평가에 의한 성과관리와는 별도로 균형성과표(BSC)를 기반으로 자체 성과관리시스템을 구축하여 운영하고 있으며, 그로 인해 균형적인 지표개발, 목표에 정렬, 성과지표의 조직 및 팀까지 책임연계 및 타 시스템과의 연계를 통한 신뢰할 수 있는 데이터 수집 등 한국 관세청의 관리체계(Management)는 우수한 것으로 보인다. 하지만 국민이 관심을 갖고 있는 지표와 일관성 있게 측정이 가능한 지표를 개발하는 것은 쉽지 않다. 또한 국민에게 신뢰할 만한 성과정보를 제공하기 위해서는 성과검사가 적절하게 시행되어야 하는데 아직 감사원의 성과검사는 초기 단계로 성과검사에 대한 역량도 많이 부족한 상황이다. 성과관리를 통해 국민에 대한 책무성을 높이려면 국민에게 직접 공개하여야 하는데 선언적 법 규정은 있지만 실효적 수단이 부족한 것으로 분석되었다. 따라서 관리과제 측정지표 중심으로 평가하는 정부업무평가를 기관의 미션, 전략목표를 측정하는 기관 대표지표 위주로 평가하도록 개선하고, 인과분석이 가능하도록 관점별로 지표를 균형적으로 설정하도록 개선할 필요가 있다.
또한 한국의 감사원도 미국의 GAO와 같이 전문성을 갖추어 책무성 향상을 위한 가이드라인과 개별기관의 성과검사를 통해 개선권고의견 등을 제시할 수 있도록 역량을 확보할 필요가 있다. 전략체계를 지속적으로 관리하는 통합적인 성과관리체계를 갖추기 위해서는 현재 이원화되어 운영되는 정부업무평가에 의한 성과관리를 기관별 자체 성과관리로 통합하여 운영하는 방안도 고려해 보는 것이 필요하다.
셋째, 보고체계 측면의 분석결과를 요약하면, 연구대상 국가 모두 성과보고서(Annual Report)를 작성하여 의회, 이해관계자에게 보고하고 있는 것으로 분석되었다. 미국, 호주, 영국은 성과보고서를 인터넷 홈페이지를 통해 국민들에게 직접 공개하고 있고, 특히 미국과 영국은 국민들이 쉽게 이해할 수 있도록 성과보고서를 요약한 시민보고서(Citizens' Report)를 별도로 작성하여 공개하고 있다. 반면 한국 관세청의 경우 홈페이지 등을 통해 공개하지 않으며 시민보고서와 같은 요약보고서도 작성하지 않는다. 미국, 호주 등 좋은 성과보고서 작성을 위한 구체적인 보고서 작성 가이드라인이 있는 반면 한국의 경우 사용자 친화적인 보고서를 작성하도록 하는 가이드라인도 없다. 성과보고서에 포함하는 내용 및 사용자 요구사항 수용 측면에서도 재무정보에 대한 외부감사나 목표달성의 효과성 분석 등 미흡하고, 특히 보고서를 받고자 하는 이해관계자들로부터 어떤 보고를 받기 원하는지 의견수렴과정이나 협의과정이 부재하다. 우리나라 성과관리체계 중 국민의 책무성 향상과 관련하여 가장 취약한 부문이 보고체계인 것으로 분석되었다. 따라서 성과보고서에 담아야할 내용과 형식을 구체적으로 담은 보고서 작성요령을 마련하는 것이 필요하다. 또한 국민의 입장에서 쉽게 이해하고 의견을 줄 수 있도록 성과보고서(Annual Report)와 별도로 시민보고서(Citizens' Report)를 만들어 공개하는 조치도 필요하다. 보다 근본적인 개선으로 정부가 한 일을 지속적으로 알리고 의견을 수렴하여 정책에 반영할 수 있도록 전략체계, 관리체계 및 보고체계를 효과적으로 연계하는 지속적인 책무성관리 프로세스(Accountability Cycle)를 만드는 것도 고려해 볼 필요가 있다.
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