대북전단 살포 금지와 표현의 자유 — 헌재 2023. 9. 26. 2020헌마1724등 결정에 대한 평석을 겸하여 — = Banning the Distribution of Leaflets to North Korea and Freedom of Expression — A Review of the 2023 Constitutional Court Decision —

국문 초록 (Abstract)

문재인 정부는 2020년 12월 ‘남북관계 발전에 관한 법률’을 개정하여 대북전단 살포를 금지하였으나, 해당 내용이 2023년 12월 헌법재판소에서 위헌으로 결정되었다. 본 논문은 대북전단금지규정에 대한 헌법재판소 결정을 표현의 자유의 관점에서 검토하는 내용이다. 구체적으로 표현내용규제와 표현방법규제 간 차이의 관점과 위험을 초래하는 표현내용규제의 관점에서 검토하였다.
대북전단금지규정은 표현내용에 대한 규제라고 보는 것이 타당하다. 내용규제와 방법규제를 구분하는 방법은 법문과 규제 목적이다. 본 사안의 경우 법문상 표현방법을 제한하는 모습을 취하고 있지만, 입법목적이 북한 주민을 상대로 북한 정권을 비판하는 표현물의 전파 금지에 있으므로 표현내용에 대한 규제이다. 표현내용규제는 원칙적으로 엄격한 기준에 따라 위헌성을 심사받아야 한다.
대북전단의 경우 북한 정권을 자극하여 국민의 생명･신체에 위해를 끼치거나 심각한 위험을 발생시킬 우려가 제기되므로 위험을 초래하는 표현에 대한 규제의 특수성을 고려해야 한다. 미국의 경우 위험을 초래하는 표현 중 엄격심사기준으로 위헌성을 심사하지 않는 유형으로 도발적 언사와 선동이 있다. 하지만 미국처럼 도발적 언사 원칙(fighting words doctrine)을 적용해서 대북전단을 표현의 자유의 보호영역 밖에 있다고 판단할 수는 없다. 대북전단의 내용이 다양하고, 구체적 내용도 파악하기 어려우므로 대북전단 살포를 일률적으로 선동(incitement)이라고 판단할 수도 없다. 헌법재판소가 적절히 판단하였듯이, 대북전단금지규정은 전단등 살포를 일률적으로 금지하여 제한의 범위가 과도하며, 입법목적을 달성할 수 있는 대체적인 수단이 존재하여 표현의 자유를 침해한다.
북한의 도발적 태도 등을 감안하면, 대북전단 살포를 정부가 관리해야 한다. 대북전단을 통일부에 사전신고하도록 하는 입법이 필요하다. 사전검열금지원칙을 고려하면 통일부는 대북전단 살포를 개별적으로 금지할 수 없지만, 남북 간 긴장 정도를 고려하여 한시적으로 모든 대북전단 살포를 금지할 수 있다고 본다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In December 2023, the Constitutional Court of Korea ruled that provisions of the Act on the Development of Inter-Korean Relations, amended by the Moon Jae-in administration in December 2020 to ban the distribution of leaflets to North Korea, were unconstitutional. This article examines the Constitutional Court's ruling on the leaflet ban through the lens of freedom of expression, focusing on the distinction between content-based and content-neutral regulation of expression and the risks associated with content-based regulation.
The ban on the distribution of North Korean leaflets is best understood as a content-based regulation of expression. The distinction between content-based and content-neutral regulation can be made by analyzing the text of the law and the underlying legislative purpose. While the wording of the law ostensibly restricts the manner of expression, the purpose of the law is to prevent the dissemination of content critical of the North Korean regime to North Korean audiences, which qualifies it as a content-based regulation. As a general principle, content-based restrictions on expression are subject to strict scrutiny to determine their constitutionality.
In the context of North Korean leaflets, concerns arise about the potential provocation of the North Korean regime, which could result in significant harm or danger to the lives and security of the South Korean people. It is therefore necessary to examine the specific nature of regulating speech that poses such risks. In the United States, for example, certain types of speech deemed dangerous - such as “fighting words” or incitement - are exempted from strict scrutiny. However, the fighting words doctrine cannot be applied to determine whether the North Korean leaflets fall outside the protected sphere of free speech. The diverse and unspecified nature of the leaflets precludes a blanket categorization as incitement. As the Constitutional Court rightly observed, the leaflet ban is overbroad in its scope and infringes upon freedom of expression, particularly given the availability of less restrictive alternatives to achieve the legislative objective.
Nevertheless, given North Korea's provocative behavior, the regulation of leaflet distribution remains necessary. Future legislative efforts should aim to require individuals or organizations to notify the Ministry of Unification in advance of the distribution of North Korean leaflets. Although the constitutional prohibition on prior restraint prevents the Ministry from selectively banning individual cases of leafleting, it could impose a temporary suspension of all leafleting based on the prevailing level of tension between North and South Korea. Such measures would balance the need to address national security concerns with the imperative to uphold freedom of expression.