지방세 확충 자구노력 강화를 위한 보통교부세제도 개선방안
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2017
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Korean
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1-96(96쪽)
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□ 연구목적 ○ 본 연구는 지방자치단체의 지방세 확충을 위한 노력을 저해하지 않는 보통교부 세제도의 기준재정수입액 산정 방식을 도출하는 데 목적을 두고 있음. □ 우리나라의 지방재정현황 ○ 총 정부지출에서 지방자치단체의 재정지출이 차지하는 비중을 기준으로 판단하면, 우리나라의 재정분권은 지난 10년간 강화되어 왔음. ○ 그러나 이와 같은 지방자치단체의 총 예산규모 증가는 자체재원보다 이전재원의 증가에 기인하고 있음. - 2세대 재정연방주의론자들에 따르면, 이전재원의 과도한 증가는 지방자치단체의 재정운영상에 도덕적 해이 및 연성예산제약 등의 현상을 초래할 가능성이 높음. □ 제도적 측면에서 본 지방세 확충 자구노력 저해 원인 ○ 우리나라의 지방재정조정제도는 제도별로 목적에 따라 고유한 재원조달방식을 통해 기능하고 있음. - 우리나라 지방재정조정제도의 근간은 지방교부세에 있으며, 그 중에서도 중앙과 지방자치단체간의 수직적 재정조정, 지방자치단체의 재원보장, 지방자치단체 간의 재정조정 기능을 수행하는 보통교부세가 가장 중요하고 핵심적인 지방재정조정제도임. - 보통교부세는 기준재정수요액과 기준재정수입액을 기초로 산정되며, 기준재정수입액의 경우 지방세 및 세외수입의 징수실적, 연평균 증가율, 배분예정금액 등을 이용하여 산출됨. · 결과적으로 보통교부세는 개별 지방자치단체의 과거 세수추계와 실제 배분액에 의하여 산정되고 있는 것을 알 수 있음. · 보통교부세의 산정 시 지방자치단체의 세수 확보를 위한 자체노력과 관련하여 다양한 인센티브 항목이 존재하나, 최근 3년간의 현황을 보면 실질적으로 지방자치단체의 세수 확충을 위한 자체노력은 매우 미흡한 실정임. - 즉, 현행 보통교부세제도는 지방자치단체가 지방세 확충을 위하여 노력하면 보통교부세가 감소하는 구조이기 때문에 지방자치단체들의 지방세 확충 자구노력을 저해하고 있는 것임. □ 보통교부세의 지방재정조정 효과 분석 ○ 보통교부세의 재정조정효과를 측정하기 위하여 2005년도부터 2014년도의 기간 동안의 시ㆍ도 및 시, 군의 1인당 자체재원수입과 순수가용자체재원을 대상으로 보통교부세 교부 전후의 지니계수를 도출함. - 본 연구에서는 지방세와 경상세외수입의 합을 자체재원수입, 지방세와 경상세외수입을 합한 규모에서 법정전출금을 제외한 규모를 순수가용자체재원으로 규정함. ○ 보통교부세 교부 전후의 지니계수를 비교한 결과, 시ㆍ도 간에는 보통교부세가 지방자치단체 간 재정형평화 정도를 개선하지만, 시 간에는 재정형평화 정도가 악화되었으며, 군 간에는 지니계수의 값에 거의 변화가 없는 것으로 나타남. - 자체재원수입과 순수가용자체재원수입을 대상으로 도출한 결과는 큰 차이가 없는 것으 로 나타나, 법정전출금을 제외한 순수가용지방세로 기준재정수입액을 산정하는 방식으로의 제도 개선 필요성은 없는 것으로 판단됨. □ 보통교부세의 지니계수 분해 분석 ○ 보통교부세로 인한 지니계수 값의 변화 원인을 정확히 분석하기 위하여, 본 연구는 지니계수 분해 분석 방법을 이용함. - 선행연구를 참조하여 보통교부세 교부 전후에 일어난 지니계수의 변화를 지방자치단체간의 재정력 순위변동효과와 재정력 격차완화효과로 구분하고, 각각의 효과를 측정함. - 분석 결과, 시ㆍ도 간에는 보통교부세의 재정력 격차완화효과가 순위변동효과보다 더 크게, 시 간에는 재정력 순위변동효과가 더 크게 작용하였고, 군 간에는 격차완화효과와 순위변동효과 사이의 차이가 거의 없는 것으로 나타남. - 특히 군 간의 지니계수를 분해 분석한 결과와 재정조정계수의 관계 사이에 있어서, 순위변동효과가 격차완화효과보다 큰 비율을 보이는 연도에 한해 재정조정계수의 값이 항상 음의 값을 나타내고 있음이 확인됨. · 이는 보통교부세가 지방자치단체 간의 재정력 순위변동효과는 최소화하고 격차완화 효과를 극대화하는 방향으로 교부될 때, 재정조정효과가 커진다는 것을 의미함. ○ 분석 결과를 종합하면, 보통교부세의 재정조정효과는 지방자치단체의 재정력 순위를 변동시키지 않는 범위 내에서 지역 간 재정력 격차를 완화하는 방향으로 교부될 때 극대화된다고 할 수 있음. □ 보통교부세제도 개선을 통한 지방자치단체의 자구노력 강화 방안 ○ 보통교부세의 재정조정효과에 대한 분석을 통해, 시 간 및 군 간에는 동종 지방자치단체 간에 자체수입의 격차가 심함에도 불구하고, 재정력 순위가 변동할 정도로 과도한 수준으로 보통교부세가 교부되고 있음을 확인함. - 즉, 우리나라의 지방자치단체 간에는 극심한 세원편재현상이 존재함에도 불구하고, 보통교부세로 인해 시, 군 지역 간에 재정력 순위변동이 발생하고 있음. - 이와 같이 재정력 순위가 변화할 정도로 과도한 수준의 재정형평화는 지방자치단체의 자체재원 확보를 위한 자구노력을 저해할 수 있으므로, 이를 지양하면서 궁극적으로 지방자치단체의 자구노력을 촉진할 수 있는 방향으로 보통교부세가 설계될 필요가 있음. ○ 이와 같은 현행 보통교부세제도의 개선방안을 모색하기 위하여 선행연구들을 통해 기준재정수입액 산정의 기초가 되는 지방세수입액의 산정방식에 대해 검토하고, 캐나다의 사례를 참고하여 「지방교부세법」에서 규정하고 있는 표준세율로 보통교부세를 산정하는 방식에 대해 실증적으로 분석하였음. - 캐나다의 표준세율체계를 그대로 적용하여 검토하는 방안은 현실적으로 한계가 존재하므로, 본 연구에서는 주민 1인당 자체수입의 전국 평균을 활용하여 2016년도 당초예산 자료에 적용하고, 이를 기반으로 보통교부세의 재정형평화 수준을 측정함. - 분석 결과, 현행 방식과 재정형평화 효과의 수준에는 큰 차이가 없지만 지방자치단체들의 지방세 수입 확충을 위한 자구노력을 유인할 수 있을 것으로 판단됨. □ 정책제언 ○ 현행 기준재정수입액 산정방식을 1인당 동종 지방자치간체 평균 지방세 증가율보다 높은 증가율을 보인 지방자치단체는 평균 지방세 증가율로 기준재정수입액을 산정하고, 평균 지방세 증가율 보다 낮은 지방자치단체는 실제 증가율로 기준재정수입액을 산정하는 방식으로의 개선을 제안함. - 또한 지방세 수입 증대를 위한 지방자치단체들의 노력을 극대화하기 위해서는 신세원 발굴 인센티브 적용 기간을 현행과 같이 5년으로 하되, 기준재정수입액에서 차감하는 비율은 5년 간 100%를 유지하는 방안도 고려 가능할 것으로 판단됨.
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