일본식 저성장 하에서의 중장기 지방세수 전망과 시사점
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2017
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Korean
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1-130(130쪽)
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□ 연구목적 ○ 최근 우리 경제는 역동성 저하와 급격한 인구구조변화에 직면하여 일본식의 저성장 국면에 빠질 수 있다는 우려가 제기되고 있음 - 2015년 2.6%의 경제성장률을 기록한 후 2016년에도 2%대의 성장이 전망되고 있으며, 산업구조조정 등으로 내년 경제성장률 또한 2%대로 전망되고 있어서 3년 연속 3% 이하의 성장률을 기록할 것이 예상되고 있음 - 더욱이 2017년부터는 생산가능인구가 감소세로 전환되고, 2030년에는 총인구수 또한 감소세로 전환될 것이 예상되고 있어서 일본과 같은 장기침체의 가능성도 우려되고 있는 실정임 - 한국경제가 1990년대 장기침체의 늪에 빠진 일본경제와 유사하다는 점은 세수전망을 더욱 어둡게 하고 있음 · 일본 장기침체의 가장 큰 특징은 자산시장의 버블붕괴에서 시작된 부동산시장의 침체이며, 만약 일본의 부동산시장 침체가 우리나라에서 동일하게 발생한다면 재산과세의 의존도가 높은 우리나라의 지방세수입이 받는 충격은 불가피할 것임 - 인구고령화가 본격화되기 시작한 현시점이야 말로 중·장기 재정전망을 통하여 미래를 예측해보고 어떻게 대응할지에 대한 장기적인 아젠다(agenda)에 대한 고민을 시작해야할 시점임 · 일본식 경기침체가 발생한다면 지방재정 측면에서 심각한 충격이 예상되지만 어떻게 대응해야하는지에 대해서는 아직 구체적으로 논의되지 않고 있음 · 이에 본 연구는 주요 지방세목에 대하여 장기전망을 실시하고 이를 바탕으로 변화에 대응하기위해 바람직한 지방세 구성에 대한 논의의 시발점을 제공하고자 함 ○ 본 연구에서는 우리나라 지방세를 장기전망하고, 전망을 바탕으로 정책적 시사점을 도출하는 것을 목적으로 함 - 우리나라는 아직 인구고령화가 본격화 된지 얼마 지나지 않았기 때문에 과거 정보만을 바탕으로 인구구조변화가 지방세수에 미친 영향을 파악하기에는 한계가 있음 - 일본의 경우 이미 우리나라보다 20년을 앞서서 인구고령화와 경제저성장이 진행 중이며 20년 전 일본의 인구구조, 경제, 재정상황은 현재 우리나라와 유사하기 때문에 일본의 경험을 우리나라에 적용하면 경기침체·인구고령화가 지방세수에 미칠 영향을 좀 더 분명하게 설명할 수 있을 것이라 판단함 · 우리나라는 아직까지 자산가치의 버블이 형성되어있다고 평가되어지지 않기 때문에 일본의 경우에서처럼 자산버블붕괴와 함께 인구고령화가 맞물려서 지난 20년 동안 자산시장이 침체하는 동일한 상황을 겪을 가능성이 높지는 않을 수 있음 · 하지만 일본과의 비교를 통한 우리나라 지방세의 전망은 향후 우리에게 닥칠지도 모르는 최악의 시나리오를 예측해보았다는 측면에서 의의를 찾을 수 있을 것이라 사료됨 - 본 보고서는 크게 장기 지방세 전망과 정책적 시사점의 도출을 주요 내용으로 하고 있음 □ 전망결과 ○ 부동산거래세는 보유세에 비하여 증가율이 낮을 것으로 전망되며, 일본의 인구 고령화·인구수 감소가 부동산거래세에 미친 영향이 우리나라에 동일하게 발생 한다면 향후 거래세수는 가장 큰 타격을 받을 것으로 전망됨 - 세수전망을 위하여 베이스라인 전망과 일본의 분석을 바탕으로 시나리오 분석을 실시함 · 부동산관련 대표적인 지방세목인 재산세와 취득세를 중심으로 분석을 수행하였으며, 국세와 연동되어 있는 지방소득세(개인지방소득세, 법인지방소득세)와 지방소비세는 기재부(2015)와 NABO(2016)에서 발표하는 국세의 장기전망치를 이용함 · 베이스라인 전망에서는 우리나라의 과거 추이를 바탕으로 취득세와 재산세를 장기전망 하였으며, 시나리오 전망에서는 일본의 취득세와 재산세에 대하여 실증분석한 후 일본의 인구효과가 우리나라에 동일하게 적용된다는 가정 하에서 시나리오 분석을 실시함 - 베이스라인 전망결과 2060년까지 취득세의 증가율은 재산세에 못 미칠 것으로 예상됨 · 베이스라인 전망결과 취득세는 2016년부터 2060년까지 연평균 3.11% ~ 3.65% 사이에서 증가할 것으로 전망되나, 재산세는 이보다 높은 3.47% ~ 3.87% 증가할 것이 전망됨 · 하지만 두 세목 모두 GDP의 연평균증가율 3.7% ~ 4.1%에 못 미치는 수치로 향후 지방세수는 GDP보다 증가속도가 느릴 것으로 예상됨 - 일본의 시나리오 또한 부동산보유세보다 거래세의 의존도가 높은 우리나라 지방세수의 신장성을 위협할 가능성이 높다는 전망을 보임 · 일본의 인구요인 변화가 부동산시장에 미친 영향이 우리나라에 동일하게 나타난다면 취득세수는 2033년 감소세로 전환되어 2016-2060년 연평균증가율은 -0.48% ~ 0.06%로 낮은 수준의 증가율이 전망됨 · 반면 인구구조변화에도 고정자산세수에는 큰 영향이 없었던 일본의 경험은 베이스라인 전망보다 높은 연평균증가율 4.32% ~ 4.72%의 전망치를 보여 재산세가 취득세보다 훨씬 안정적으로 세수를 확보할 수 있을 것으로 평가됨 - 그럼에도 불구하고 장기적으로 재산과세는 소득·소비과세의 증가율을 따라갈 수 없을 것으로 전망됨 · 2016-60년 동안의 세목별 연평균증가율을 비교한 결과 법인지방소득세(4.20%) > 지방소비세(3.80%) > 개인지방소득세(3.50%) > 재산세(3.47%) > 취득세(3.11%) 순으로 전망됨(표III-14) · 이는 저성장·고령화로 인하여 부동산시장이 침체될 경우 재산과세의 의존도가 높은 지방세수에 부정적으로 작용할 수 있음을 시사함 □ 정책적 시사점 ○ 저성장·인구고령화에 대응하기 위하여 지방세원 구성의 조정은 불가피함 - 만약 우리나라에서 일본식 부동산시장의 침체가 발생한다면 이로 인한 충격은 부동산에 대한 과세가 집중되어 있는 지방정부가 고스란히 떠안을 가능성이 높음 · 중앙정부는 국체발행 등의 수단을 통해서 세수변동의 충격을 흡수할 수 있는 기재를 마련하고 있지만, 우리나라 지자체는 자체적으로 재원을 마련할 수 있는 수단이 제한적이기 때문에 스스로 그 충격을 해결하는 것이 굉장히 어려움 - 안정적인 지방재정운영을 위해서 장기적인 관점에서 세입구성을 조정하여 다가오는 변화에 대응하여야 함 · 일본 지방정부의 경우 1990년대 이후 SOC 지출을 조정함으로써 사회복지재원을 충당하였지만, 우리나라의 경우 최근 급격하게 증가한 사회복지지출로 인하여 이미 SOC 지출을 크게 낮추고 있기 때문에 세출조정을 통한 재원마련도 한계가 있음 - 기본방향은 우선 증가하는 세출을 감당할 수 있도록 세수입이 충분하게 확보되어야 하며, 지속적으로 발생하는 지역주민의 요구에 대응하기 위하여 안정적인 세수를 확보할 수 있어야 함 ○ 부동산보유세의 확대 - 포트폴리오 이론에서의 효율적 프론티어 곡선이 제시하는 동일한 변동성 하에서 가장 높은 수익률을 올릴 수 있는 지방세 구성은 다른 세목의 비중은 변하지 않는다는 가정하에서 보유세를 확대하고, 거래세 비중을 최소화하는 조합임 · 이는 베이스라인 전망과 시나리오 전망에서 모두 취득세보다는 재산세의 성장성이 긍정적으로 평가된 장기전망결과와 유사한 시사점을 보여줌 - 타 국가에 비하여 낮은 부동산보유세의 조세부담율과 실효세율은 보유세를 증가시킬 여지가 있음을 보여줌 · 우리나라 부동산보유세의 조세부담율은 0.68%로 타 국가의 1.58 ~ 2.59%에 비하여 낮은 편이며, 실효세율은 0.15%로 주요 OECD 국가와 비교하여서 0.17~1.25%p 세율이 낮은 것으로 나타남 · 반면 부동산거래세의 부담은 높은 것으로 나타났는데 거래세의 비중은 점차 낮아질 것이라 전망되고 있기 때문에 보유세의 확대가 거래세와 보유세를 포함한 전체 재산과세의 부담률을 크게 상승시키지는 않을 것이라 예상함 - 지역간 세수격차 측면에서도 거래세 대신 보유세를 확대하는 것이 세수불균형을 개선 시킬 수 있으며, 인구고령화가 진행되면서 더욱 악화될 것으로 예상되는 거래세의 지역간 세수격차는 보유세의 확대를 통해 개선될 수 있는 것으로 평가함 - 하지만 부동산보유세를 확대하는데 따르는 문제들은 정책적 보완장치를 마련함으로써 해결할 수 있음 · 보유세의 한계는 인구고령화 시대에서 규칙적인 소득이 없는 노인층이 매년 조세부담을 책임지기 어렵다는 점임 · 하나의 대안으로 부동산보유세가 소득의 일정 비율을 초과하지 않도록 재산세 한도를 설정하고, 한도를 초과하는 세부담은 이월시켜서 부동산이 거래(매매, 증여·상속) 되는 시점에 정산할 수 있도록 하는 방안도 고려해볼 수 있음 ○ 소득·소비과세의 비중 확대 - 개인지방소득세 중심으로 소득과세의 확대가 필요함 · 감소하는 취득세수만큼을 개인지방소득세로 보충하는 경우 법인지방소득세로 보충하는 것에 비하여 세수증가율과 세수안정성이 더욱 향상할 수 있는 것으로 나타남 · 지역간 세수균형도 측면에서도 개인지방소득세가 법인지방소득세에 비하여 우월하며, 개인소득세는 인구고령화가 진행되면서 악화될 수 있는 지역간 세수격차를 개선 할 수 있는 좋은 방안이 될 수 있음 · 일본 또한 법인세보다는 개인소득세를 중심으로 지방세를 확대해왔으며, 2007년 삼위일체개혁의 일환으로 국세인 소득세의 지방이양을 확대하면서 지방세 중 개인소득에 대한 세수를 확대하여 왔음 - 지방소비세를 부가가치세의 20%까지 인상하여야 함 · 효율적 프론티어에 따르면 지방소비세의 경우 다른 세목에 비하여 안정성 대비 신장성이 가장 뛰어난 세목으로 평가됨 · 일본의 경우 인구고령화가 본격화된 1990년대 초반 이후 가계의 소비지출은 다소 감소하긴 하였어도 큰 변동은 없는 것으로 나타나 소비과세의 확대는 미래에 대한 변동성을 최소화할 수 있는 방안으로 평가됨 · 하지만 지방소비세가 가진 지역간 세수불균형 문제는 지역간 가중치가 아닌 지역간 세수격차 문제를 개선하기 위한 이전재원의 재설계가 수반되어야 할 것임
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