비례대표시․도의회의원 선거의 저지조항 재고(再考) = Rethinking the Threshold Clause in the Elections of the Proportional Representation Members of City/Do Councils

국문 초록 (Abstract)

공직선거법 제190조의2 제1항은, 비례대표시․도의원 선거에 있어서 유효투표총수의 5% 이상을 득표한 정당에 대해서만 의석을 배분하는, 이른바 ‘5% 저지조항’을 규정하고 있다. 최근 헌법재판소가 비례대표국회의원 선거의 저지조항에 대하여 위헌결정을 선고한 만큼, 위 조항의 헌법적 정당성에 대하여도 재고해 볼 필요가 있다. 위 위헌결정 및 비례대표지방의원 선거의 저지조항에 관한 독일 연방헌법재판소의 위헌결정과 베니스위원회의 의견 등을 종합해 보면, 저지조항의 헌법적 정당화 사유로는 ‘원내 진출 정당 수의 한정 필요성’, ‘국민적 합의 도출의 방해 가능성’, ‘의회의 안정적 기능 저해 가능성’ 등이 도출된다.
그러나 비례대표시․도의원 선거의 저지조항에 관하여는, 이러한 정당화 사유를 찾기 어렵다. 현행 시․도의회 선거제도 및 정치현실상 저지조항이 없더라도 원내에 진출하는 정당의 수가 급증할 수 없으며, 시․도의회는 국민적 합의를 도출하는 것보다 다양한 지방 현안에 관한 개별적 이익을 충실히 다루는 것이 그 본질에 적합하고, 지방자치단체의 구성방법 및 시․도의회의 행정기관으로서의 성격에 비추어 볼 때 다수의 정당이 원내에 진출할 경우 정부구성 기능이나 입법 기능 등에 장애가 발생하지 않을 뿐만 아니라 오히려 집행기관에 대한 통제기능이 원활히 수행될 수 있기 때문이다. 따라서 비례대표시․도의원 선거에서의 저지조항을 폐지함으로써, 다양한 정치세력이 지방의회에 진출할 수 있는 여지를 열어둠이 상당하다고 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Article 190-2(1) of the Public Official Election Act provides a so-called “five percent threshold clause,” under which seats in the elections of the proportional representation members of City/Do councils are allocated only to political parties that obtain at least five percent of the total valid votes. In light of the recent decision of the Constitutional Court of Korea(CCK) declaring the threshold clause in the proportional representation elections for the National Assembly unconstitutional, it is necessary to rethink the constitutional legitimacy of the threshold clause at issue as well.
The above decision of CCK, the German Federal Constitutional Court's decision on the unconstitutionality of the threshold clause in the election of the proportional representation members of local councils, and the relevant opinions of the Venice Commission suggest that the constitutional justifications for a threshold clause generally include “the need to limit the number of parties entering into representative bodies”, “the risk of hindering the formation of broad public consensus”, and “the potential impairment of the stable functioning of representative bodies.” However, it is difficult to find such justifications for the threshold clause at issue. Given the current electoral system and political realities of local councils, the absence of a threshold clause would not lead to a significant increase in the number of parties entering into local councils. Moreover, the essential function of local councils lies not in forging nationwide political consensus but in faithfully addressing diverse local interests. In addition, considering the method of forming local governments and the administrative character of local councils, the presence of multiple parties in local councils would neither obstruct governmental-formation nor legislative functions. On the contrary, it may enhance local councils’ function to effectively keep local governments in check.
Accordingly, abolishing the threshold clause in the elections of the proportional representation members of City/Do councils would be appropriate.